世界行政法体系的形成与发展（一）

内容提要：本文探讨美国、欧洲和WTO行政法体系的形成与发展。由于英美行政法比较明显地体现了社会—行政—行政法的递进发展模式，而且行政调控的重点在历史上发生了明显的偏移，本文首先讨论行政法的实质内容，即行政调控的主要领域，然后分别讨论这些国家的行政与行政法（学）的发展。 ( http://www.tecn.cn )
    关键词：行政法体系，联邦行政程序法，行政法院，贸易争端解决机制 
    英文标题：The Formation and Development of World Administrative Rule of Law 
     
    国家是一个非常古老的现象，而有了国家也就意味着有了行政。自人类脱离洪荒进入文明以来，行政权力对所有社会都发挥着不可或缺的作用，甚至可以说就是民族或国家存在的象征。另一方面，众所周知的是，“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”显然，阿克顿的这句名言首先针对的就是行政权力，但是人类只是到最近几个世纪才开始认识到行政权力发生滥用的可能性和法律控制的必要性，行政法治的发展长期滞后于行政的发展，且只是在行政法治发展到一定阶段之后，才出现了专门研究行政和行政法的法律科学，行政、行政法和行政法学才形成一个相对完整的法律体系。 ( http://www.tecn.cn ) 
    本文探讨欧美行政法体系的形成与发展。由于英美行政法比较明显地体现了社会—行政—行政法的递进发展模式，而且行政调控的重点在历史上发生了明显的偏移，我们首先讨论行政法的实质内容，即行政调控的主要领域，然后分别讨论这些国家的行政与行政法（学）的发展。 ( http://www.tecn.cn )
     
    一、美国行政法进化的里程碑 
     
    众所周知，英美国家所采纳的普通法体系以遵循司法判例的“案例法”为特征，而其中“普通”原无非就是“普遍”、“统一”（而不是“平凡”）的意思。[1] 但在行政法领域内，“普通”确实可以被进一步解释为“普普通通”的意思，也就是行政争议并没有被赋予任何有别于民事争议的特殊地位，并由具有一般管辖权的普通法院——而非具有专门管辖权的特别法院——来审理。英美普通行政法和大陆“特别”行政法之间的差异，早已由戴西作出经典阐述，[2] 在此不赘述。 ( http://www.tecn.cn ) 
    这部分的讨论分为3个环节：美国行政的发展、行政法的发展和行政法学的发展。这样讨论的目的只是为了结构上的清晰，而不是说三者之间是孤立隔绝的。从社会到行政再到行政法（学）的发展，中间经历了相当漫长的过程。笔者认为，这种社会—行政—行政法的递进发展模式，在英美普通行政法体系中表现得尤其明显。 ( http://www.tecn.cn )
    （一）美国行政的发展 
    英国普通法和行政体系随着美洲殖民地的开拓而被移植到大西洋彼岸，并构成了美国在建国一个世纪内的行政法体系。在1776-1875年间，也正是自由放任主义最为盛行的时期。[3] 尽管如此，联邦和各州政府还是有所作为。建国之初，美国就建立起具有一定独立职能的行政机构。第一届国会就通过了3项授权行政权力的立法，其中两项立法建立了海关局(Bureau of Customs)的雏形，第三项立法则为后来的退伍军人管理局(Veterans Administration)打下了基础。内战前后，国会建立了内部税务委员办公室（1862年），后来直接演化为内部税务局(Internal Revenue Service)。各州政府更是积极干预州内经济，出资或授权垄断以修建铁路、运河、高速公路及其它交通设施。总的来说，在这一阶段，经济尚未高度发展，因而也不需要复杂的行政调控，国会也能够自己通过立法去处理具体问题。例如在1852年的立法中，国会相当精确地定义了轮船锅炉的设计与制造，并由总统任命9名检查官(inspector)，以控制当时发生较为频繁的锅炉爆炸事件。[4] ( http://www.tecn.cn ) 
    当然，美国行政体制最重要的发展还是主要得力于此后的3次浪潮：1885-1910的进步党(Progressive Party)改革运动、1935年前后的“新政”(New Deal)和20世纪70年代的“后现代”时期。总的来说，在1900年之前，联邦政府建立了大约目前1/3的行政机构，其中主要包括1803年的“公共服务委员会”、1887年的州际贸易委员会(ICC)、1891年的内务部退休金办公室；后者具有6000名雇员，是当时世界上规模最大的行政机构。另外1/3的联邦行政机构建立于1900到30年代的新政期间，主要包括1913年的食品与药品管理局(FDA)、1914年的的联邦贸易委员会(FTC)、1916年的关税委员会(USTC)、1933年的联邦储蓄保险公司(FDIC)和田纳西谷管理局(TVA)、1934年的联邦通讯委员会(FCC)与证券交易委员会(SEC)、1935年的全国劳动关系委员会(NLRB)和1938年的民航管理局(CAB)。最后1/3的委员会建立于第二次世界大战之后，例如1946年的原子能委员会(AEC)、1948年的选择服务委员会(SSC)、1958年的美国宇航局(NASA)、1961年的海事委员会(FMC)、1965年的平等雇佣机会委员会(EEOC)、1970年的环境保护局(EPA)和职业安全与健康管理局(OSHA)、1972年的消费者产品安全委员会(CPSC)。从1976年至今，美国的行政体系基本上保持不变。目前，连同总统下属的众多执法部门，美国共有几百个行政机构，其中最重要的是60多个独立管理机构(independent regulatory agencies)。[5] ( http://www.tecn.cn ) 
    总之，在过去半个世纪里，美国行政的基本模式并未改变，而只是在原有的基础上加以有限改革。从1800年到1995年，联邦公务人员从一开始的3000人发展到近300万，占整个国民生产总值(GNP)近20%。[6] 循序递增的趋势到1990年才开始改变。在1990-1995年间，民主党与共和党达成共识，5年间裁减了6.7%的联邦公务人员。新的发展方向是“取消调控”、放权(devolution)、预算裁减和私有化。经济调控发生变化的可能性最大，尽管金融监督仍将维持下去；价格控制至今还没有成功的先例，因而可以说注定会被几乎全部取消。[7] 更多的联邦事务以合同形式被委托给各州或地方政府处理。根据“合作联邦主义”(cooperative federalism)的设想，联邦在高速公路、废物处理、贫困医疗等领域以把资金(grant-in-aid)发放到各州，由其代为处理。受制于联邦的程序监督，各州还在环境保护以及车间安全与健康等领域帮助实施联邦调控。 ( http://www.tecn.cn )
    （二）美国行政法的发展 
    英国普通法的令状体系被直接移植到美国，并构成了其行政法体系的开端。虽然行政法只是到了相当晚的时候才在美国获得明确承认，它在实际上一直存在并运行着。1803年的著名案例“马伯里诉麦迪逊”，就是一个经典的行政案例。[8] 1813年的案例被认为标志着最高法院行政法系统的成型，[9] 并开始了美国行政法的传统模式时期。在这期间，美国法院运用“管辖权”(jurisdiction)理论，对行政行为的司法控制作了二分法的截然界定：凡是在行政机构的自由裁量范围之内的，法院一概不予干涉；凡是超越 “管辖权”的行政行为，法院即有权审查并撤消。这项理论忽视了众多的“中间地带”，即行政机构仅具备有限的自由裁量权，因而至少部分受制于司法审查的情形。 ( http://www.tecn.cn ) 
    在美国历史上，司法审查随着行政权力的扩张而呈现出复杂的回应方式。在进步党改革和新政时期，法院对“行政国家”的兴起采取敌对态度，因为行政权力被认为侵犯了美国的传统自由。从新政以后到20世纪50-60年代的民权运动之前，法院默认了行政国家的趋势，从原来的严格控制走向宽松控制的极端。法院和行政机构成为“合作伙伴”(partnership)，其中行政机构是制订政策的主要伙伴。在这一期间，联邦最高法院维持了近3/4受到挑战的行政行为。从沃伦(C.J. Warren)于1953年被任命为首席大法官后，最高法院显著扩充了公民的宪法权利，并对行政行为加强了控制。如果法院与行政还是“伙伴”关系，法院开始发挥控制行政的主导作用。到1970年代末期与80年代之后，最高法院再次趋于保守，放松了对行政行为的控制。在1978年的案例中，[10] 最高法院禁止联邦法院强制要求行政机构采纳混合式制规程序。在1984年的案例中，[11] 最高法院要求联邦法院尊重行政机构对含义不明的立法条款之解释。在1985年的案例中，[12] 最高法院对行政机构选择在何种情况下执法给予不可审查的自由裁量权。 ( http://www.tecn.cn ) 
    随着行政国家在美国的兴起，行政法在美国的法律体系中发挥越来越重要的作用，并在案例中占据着相当比例。在1941-1946年的5年间，在最高法院由8个最重要的独立管理机构做被告的行政诉讼就有143个，占了最高法院全部案例的16%。[13] 到1957年前后，最高法院的行政法案例数量曾在所有类型的案例中高据榜首，占总数的1/3之多。[14] 只是在20世纪60年代的民权运动之后，刑事程序与公民权利才在最高法院的案例法取代了行政法的首要地位。到60年代末，法院还扩充了受案范围，放松了对原告资格的要求，并取消了行政官员个人对侵犯宪法权利的绝对豁免权。通过这些改革，美国的公共服务系统被逐渐融合到它的宪政体制之中。 ( http://www.tecn.cn )
    1．联邦行政程序法 
    在新政以后，早期的行政法主要是7大独立管理委员会的组织法，包括民航管理局(CAB)、联邦贸委会(FCC)、州际贸委会(ICC)、全国劳动关系委员会(NLRB)、证券交易委员会(SEC)、联邦通讯管理委员会(FCC)、以及后来变成联邦能源委员会(FPC，后为FERC)。但除了宪法的正当程序原则之外，并没有一部统一的行政法典适用所有这些行政机构。 ( http://www.tecn.cn ) 
    尽管第二次大战导致了几年的滞后，但美国行政法治还是很快跟上了行政与社会发展的需要。从1939年开始，罗斯福总统要求司法部长任命委员会调查“行政法领域内程序改革之需要”。司法部长据此成立了“行政程序委员会”，并在盖尔宏(Walter Gellhorn)教授等行政法学家的主持下发表了“政府机构的行政程序”报告。该报告包含多数意见与少数意见，而两者的妥协最后形成了行政程序法的雏形。行政程序法的3位主要起草者之一麦克法兰教授所发表的文章，总结了美国行政程序法的原则、细节、需要、不足与得失。[15] 正如最高法院在1950年的案例中指出：行政程序法“代表了长期研究和斗争；它平息了长期继续和艰苦斗争的争议，并制订了对立社会与政治力量得以安定的模式。”[16] ( http://www.tecn.cn ) 
    在新政和第二次大战之间，美国的进步与保守两种力量在激烈争论的过程中达成了妥协。经过长时间的争议和讨论，1946的《联邦行政程序法》终于出台，而这部法律就是反映这一重大政治妥协的产物。[17] 在这期间，最高法院对新政改革措施作出了重大让步，开始尊重行政机构的自由裁量权；与此同时，新政所要解决的经济危机早已衰退，而改革措施的某些弊端也变得越来越明显，从而使反对新政的势力重新抬头。当然，也不要认为国会和总统之间就完全一致。事实上，行政程序法的诞生也是总统与国会斗争并妥协的产物。1938年，罗斯福总统曾提议《执法重组法案》(Executive Reorganization Bill)，主张加强总统对行政机构的控制。该重组法案想取消所有行政机构——包括独立管理委员会——的独立性，代之以总统执法机构的一体化控制，同时取消负责公务员招聘的“公民服务委员会”，代之以总统任命并向总统负责的一名高级官员。尽管民主党在国会中占据绝对优势，国会对总统权力欲的反感还是导致这项法案的失败。次年，国会接受了总统第二次提议的重组法案，建立了“总统执行办公室”(EOP)，但这项法案远没有实现总统想要控制行政机构的野心。罗斯福总统也否决了国会1939年的行政程序改革法案。只是在杜鲁门(Harry Truman)总统上台后，才最终通过了不那么激进的《联邦行政程序法》。尽管这项法案今天受到了普遍认同，当时却被认为是对总统与行政权力的严重打击。 ( http://www.tecn.cn ) 
    大战结束次年，国会一致通过了《联邦行政程序法》。这部法律的出台标志着美国关于行政过程的理论与实践已经成熟，并代表着一系列“美国发明”：独立管理机构、统一的行政程序、主要基于“充分证据规则”的司法审查、以通告与评议为主要特征的非正式制规程序以及公民在现代行政过程中的参与。[18] 这部法律不仅是美国的一部“公民权利法案”，[19] 而且也是世界行政法治进化过程中最重要的里程碑。 ( http://www.tecn.cn )
    2.其它立法成就 
    1946年是美国行政法的多产年。除了《联邦行政程序法》之外，同年国会还通过了《立法重组法》(Legislative Reorganization Act)、《联邦民事侵权赔偿法》(Federal Tort Claims Act)与《联邦雇佣法》(Federal Employment Act)。其中《立法重组法》显著增加了行政机构的立法监督，要求国会不断检验并审查行政行为。但也有学者认为，这项法律实际上加强了国会与行政机构之间的联系，从而帮助形成了国会—行政机构—被调控企业的“铁三角”。[20] 虽然这项法律允许国会去控制行政机构的微观运作，它也使行政机构获得了操纵国会的机会。《民事侵权赔偿法》则第一次从原则上放弃了民事赔偿的国家豁免权理论。《雇佣法》有助于保障劳动市场的公平竞争，并保障公务员的基本权利。 ( http://www.tecn.cn ) 
    从1946年到1970年，美国行政法进入了巩固与细化阶段。行政程序法的主要内容与精神获得了普遍认同，但受到了一定程度的修改与补充。最重要的补充是1966年制定的《信息自由法》(Freedom of Information Act)，并在以后获得了一些意义深远的修正。由于行政机构普遍不愿意服从信息自由法，国会于1974年修改了有关条款，加强了纪律制裁的力度。同年，国会通过了《隐私法》，明确规定涉及到个人隐私的信息披露之限制。1976年，国会通过了《阳光下的政府法》，并将其吸收为行政程序法的一部分。同时，制规过程发挥越来越重要的作用，而对不同机构规定统一的程序有时显得不尽合理。对此，国会可以对不同的领域规定特别程序，以适应不同的管理需要。[21] ( http://www.tecn.cn ) 
    在《联邦行政程序法》制定后的半个多世纪中，联邦法院对于行政行为的司法控制标准虽然曾有起伏，但总的来说一直遵循着法律所体现的妥协精神。1949和1955年，前总统胡佛主持下的两次研究建议总统加强对独立管理机构的控制、理顺行政决策的程序并更多地重视管理效率原则。其中第二委员会的工作组报告曾要求对行政程序法加以修正，把行政程序的控制进一步司法化，但这一要求并未获得采纳。虽然对程序法和独立管理机构还存在着不同角度的批评——例如针对行政机构脱离有效政治控制的趋势、行政机构制订清楚与一致政策的能力以及行政过程所涉及的延误与成本，程序法与行政实践的成就还是获得了普遍肯定。一般认为，现有的各种缺陷可以通过逐步调整而获得改进，而无须对体制本身大动干戈。事实上，到1970年，美国律师协会也早已放弃了以前的反对立场，而是转向对程序法的修正。例如构成非正式、不可审的自由裁量行为竟占了全部行为的90%之多，而行政程序法遗漏了这一重要领域的调控。联邦法院注意到这一缺失，制订了相关案例法以填补立法空白，从而形成了“行政普通法”体系。[22] ( http://www.tecn.cn )
    3　反思与改革 
    在战后经历了一个相对平稳、安定与高速发展的“资本主义黄金时期”之后，美国和其它西方社会一样进入到所谓的后工业化—后现代主义阶段。行政法也不例外。到了20世纪60年代后期与70年代初期，美国行政法迎来了一个批评与反思的时代。批评来自好几个不同的方面。首先，纳德[23]为代表公益活动家认为独立管理机构已经被调控管理对象所“俘获”，因而不能有效保护消费者、工人或立法所要保护的其他团体。他们提倡在行政决定过程中提高透明度、在环境与消费者保护等领域内增加公民或公益团体的参与、加强行政政策的立法监督、加大行政行为的司法审查力度。其次，在社会福利领域，以前的观点是福利属于政府的馈赠（largess）而非人的财产权利，因而在剥夺之前不需要事前进行听证；现在，新的学说开始认为对穷人或残疾人的社会资助、行政许可及其它的政府“馈赠”构成了一种“新财产”，[24] 其剥夺将给当事人的生活带来显著影响；因此，在程序上，有关行政机构在决定剥夺之前必须给予听证机会。最后，从70年代中期开始，还有一种主要流行于企业界的极端观点，即认为行政机构注定低效率，并有任意行使权力的天然倾向，因而建议取消或合并大部分行政职能，是谓行政的“非调控化”（deregulation）。这种观点的一个比较温和的变种是行政机构通常是为了公共利益而设立的，但实际上经常被社会的有组织利益集团所控制；由于不存在有效的改革办法，最好的办法就是缩减机构种类与规模。 ( http://www.tecn.cn ) 
    联邦政府在不同程度上响应了这些批评。首先，联邦法院扩大了诉讼资格，把诉讼权利扩展到福利接受者、与政府签定合同的人、学生、消费者的“公共利益代表”以及环保机构等主体。通过给予这些利益团体以获得司法审查的权利，法院把行政法的重点从原先为保护个人权利而限制政府权力，转移到参与司法过程以代表相关利益的权利。[25] 其次，在福利、教育和公共官员的雇佣等领域中，法院提高了对行政决定的程序要求。尤其是对于行政机构原先通过非正式程序作出的决定，现在法院要求它记录更详细的事实并采取适当程序形式，使当事人能够有效地确定或挑战行政决定的事实与法律依据。同时，在司法审查过程中，法院也提高了行政机构为其决定的事实与分析依据充分说明理由的责任。但在1984年的案例中，[26] 最高法院作出显著的退让。该案决定，如果立法意图含糊不清，国会未能适当解决政策选择问题，那么立法解释权主要在于行政机构，而非法院。这一案例引发了广泛的争议，且在1984-93年联邦法院所适用的100多个案例中，其意义并不统一。[27] ( http://www.tecn.cn ) 
    进入20世纪80年代，美国行政法进入了一个全面的“成本—利益分析”(cost-benefit analysis)阶段。共和党里根总统颁布了第12291号行政命令，要求管理和预算办公室(Office of Management and Budget)对各行政机构所提出的预算方案进行更严格的控制，以更好地协调全国的行政过程并促进整体调控目标。在这一期间，法院的发展较为保守。由于前期的司法控制被认为导致了延误并浪费资源，而未能对机构的决策行为实现有意义的控制，法院放松了对行政机构的控制，避免干预立法与行政分支采取政治性的政策选择，并允许独立管理机构充分发挥其职业专长。 ( http://www.tecn.cn ) 
    1990年代民主党上台后，共和党的改革措施被克林顿总统的12866行政命令所肯定，因而可以被认为是构成了两大党的共识。1994年的《联邦工作人员重组法》(Federal Workforce Restructuring Act)削减了不少行政审批事项。1995年的法律(Unfunded Mandate Reform Act)要求行政机构发现一定数量的替代调控方案，以选择最经济有效的调控方式。行政决策者必须从不同方案中选择最节省成本、负担最小且成本效益(cost-effective)最高的方案。1997年的《调控改善法》(Regulatory Improvement Act)则增加了风险与利益平衡分析的要求。 ( http://www.tecn.cn )
    （三）行政法学的发展 
    行政法学以行政法为原料，自然随着后者的进化而发展，随着行政特征的转变而发生相应变化，并反过来指导行政法乃至行政实践的发展。虽然行政法学对于行政法具有某种积极的“反作用”，美国行政法学的发展仍较行政法有一个比较长的滞后期。原因是美国行政法一开始直接得益于英国普通法的继受，因而行政法的原初发展几乎完全是法院的产物，而和法学院竟没有太大关系。这种滞后现象是如此严重，以至于美国学者在很长时间内和戴西一样对行政法的客观存在视而不见。[28] ( http://www.tecn.cn ) 
    由于这个原因，“行政法”这个概念在美国出现得相当晚。1894年，福容德(Ernst Freund)教授在《政治学季刊》发表的“美国行政法”一文，首次处理了行政权力与救济问题。在1920年的《合众国案例汇编》(United States Reports)第220卷，联邦案例法的目录中才首次出现了“行政”一款。在1936年发表的《十年案例摘要》(Decennial Digest)中，首次出现了“行政法”一词。最后，“行政法”也首次出现在1944年的《最高法院案例汇编》(Supreme Court Reporter)的目录中。 ( http://www.tecn.cn ) 
    对于在传统上行政不发达的国家（如英国和美国早期），行政的内容比较单一（如贸易或铁路运输的调控），而行政法学则主要集中于实体法的研究。例如福容德教授于1911年出版的《行政法案例》，被公认为最早的行政法案例教科书，而该书各部分基本上是按照实体领域来划分的。法兰克福特(Felix Frankfurter，后为联邦最高法院法官）和戴维逊(Forrester Davison)教授于1932年出版的案例教程，被认为是行政法学的一个里程碑，但也具备同样的特点，其章节多为“公共设施调控”、“税务”、“外国人控制”等具体领域。这种状况直到40年代才发生改变。其内在原因是新政时期创立了大量的行政机构，它们覆盖了社会生活的方方面面，而在内容上千差万别，少有共性。因此，以实体法为主线的行政法学随着行政领域的多样化和复杂化而变得不可行；否则，行政法学教程就成了介绍一个个相互之间没有关联的行政部门的“流水帐”，而这显然是不能令人满意的，因为行政法学的使命正是体现不同部门行政法之间的共性，并以此揭示“行政法”作为一个独立研究领域的普遍特征。盖尔洪(Walter Gellhorn)于1940年所出版的《行政法案例与评论》，在这个方向上迈出了重要的一步，因而被认为是现代行政法的开端。从其章节的标题：“被告知权”、“公正听证”、“行政决定的司法控制”，就可以看出它和现代行政法教程的相似之处。[29] 戴维斯(Kenneth Culp Davis)教授于1958年出版的《行政法通论》第一版和杰菲（Louis Jaffe）教授于1965年出版的《行政行为的司法控制》，则标志着现代美国行政法学的成熟。从此以后，行政法作为一门独立学科获得了长足的发展。 ( http://www.tecn.cn ) 
    随着社会科学方法——尤其是现代经济学——的发展，法律的经济分析开始作为一门独立的学科兴起。[30] 公法领域也不例外。进入1980年代，成本—利益分析已经渗透了整个行政法领域。[31] 这也使我们看到，行政法与行政法学的发展是相互联系、互为条件的。没有行政法的现实为原料，行政法学必然是空洞的；没有行政法学作为方法论基础与指导，行政法的发展又是盲目的。 ( http://www.tecn.cn )
     
    二、欧洲行政法的发展 
     
    和英美普通法相比，欧洲大陆的行政法具有不同的历史背景和思维，因此也体现出不同的控制手段，尽管最后的结果是相当类似的。普通法系和大陆法系之间的差异在很大程度上源自英法两国的独特历史。法国对大陆法系的影响的巨大的，不仅因为它制订了第一部象征大陆法系的民法典，而且创造了最早也最发达的行政法案例体系。然而，在欧洲共同体成立之前，西欧大陆并没有类似于美国联邦的统一行政法——当然，即使在美国，各州行政法仍然代表了一定程度的多样化，但欧洲因为完全没有一个共同的联邦政府而缺少美国所具备的统一性。今天，这种“联邦”政体正在欧洲逐步形成（事实上，它的名字——“欧洲联盟”——已经相当接近这个目标），且所囊括的疆土范围正在扩展。在一个法治文化中，国家权力就是“法”的表现形式，[32] “法”随着权力范围的蔓延而扩展。随着欧洲经济的一体化，在共同体范围内的“普通法”正在形成，[33] 在这个大环境下，严格意义上的“欧洲行政法”——包括在共同体法律影响下的成员国行政法，但更主要是欧洲联盟本身的行政法——就应运而生了。 ( http://www.tecn.cn ) 
    欧盟行政法的实体范围几乎和美国的联邦行政法同样广泛。尽管共同体是构建于经济、煤钢和原子能3项宪法性条约之上，共同体的调控涉及到关税、竞争、农业政策、社会福利、环境与消费者保护等各个方面，因而行政法也必然扩展到所有这些领域。突出的例外可能主要限于传统的治安领域，但即使在这里，共同体的影响也是可见的；只要国家调控影响到贸易（例如基于公共道德的理由而限制物质或人员的流动），这类权力就在共同体法律的调控与监督范围之内；同时，共同体的立法和执法行为也都受制于条约以及基于条约的司法审查之约束。和美国一样，法院在行政法的发展过程中发挥了至关重要的作用。也和美国联邦一样，欧盟并没有统一的民法典或刑法典，且将来或许也不会有，因为它们超越了目前条约授予共同体的权限。结果是行政法成为欧盟法的一个主要领域，因为欧盟法所调控的主要不是私人与私人之间的关系，而是政府之间或政府与公民之间的关系，而相当一部分案例的被告是共同体机构。当然，欧盟也没有一部行政法典，但欧洲法院的案例法体系弥补了这一缺失。 ( http://www.tecn.cn ) 
    欧盟行政法并未产生于一个法治文化的真空，而是建立在主要成员国的漫长法治传统之上。在一开始，欧洲司法体系就“复制”了法国模式；在某种意义上，法国对于欧盟法律的影响就等同于英国对于美国法律的影响。后来，欧洲行政法又受到德国（如比例原则）甚至英国（如听证等程序要求）的影响。由于欧盟的司法体系与行政法在许多方面继承了法国模式，我们首先介绍法国行政法的发展。由于法国行政法是伴随着一个特殊“行政机构”——国政院——的发展而发展的，因而在此有必要追寻国政院的发展轨迹。 ( http://www.tecn.cn )
    （一）欧洲行政的发展 
    和美国行政不同，法国作为大陆国家的行政干预系统具有悠久的历史，行政权力在法国的社会生活中一直发挥着重要的统治作用。早在大革命以前，“旧体制”(ancien regime)便已经形成了相当发达的中央行政体系，并建立了一个“警察国家”。政府规模自19世纪后期获得了系统增长。在19世纪中叶，法国的中央与地方行政人员仅约25万人，到19世纪末就增长了一倍。第二次大战之后，法国的公务员数量超过了300万人。当然，行政规模的增长是和法国在同时期的人口增长相一致的，[34] 但这个数目还是比英国大很多。[35] 另外，地方分权制度的实施使得大部分公务员从中央转移到地方。1983年与1984年颁布的法律加强了地方行政的权力。结果，在1981-87年间，地方行政的工作人员数量从75万增长到近114万人。[36] ( http://www.tecn.cn ) 
    在德国，行政机构的规模也在不断扩大。联邦、各州和市镇的行政人员在1950年为210万人，到1979年达到360万人。[37] 此后虽然曾推行过限制增长政策，但成效甚微。看来，行政膨胀是现代国家的大趋势，也是世界各国所面临的共同难题。 ( http://www.tecn.cn )
    （二）法国行政法的发展 
    法国的行政法(droit administrative)素称是继拿破伦法典之后法国对世界法律最伟大的贡献。无论是实体法、程序法、还是法院的组织结构，法国的行政法模式都为欧洲各国——包括最近的欧洲联盟——所广泛效仿。[38] 但与大多数后起的行政法系不同，法国行政法最为显著特点是它清一色的案例法系统。对于一个始终强调立法至上，并在近代创造了第一部成文典章的国家，行政法从未成文化似乎是件难以置信的事实。[39] 戴西在一个世纪前的评论也许部分解释了其中的原因：“和英国普通法的信徒一样，法国热衷于行政法的人士知道他们各自所羡慕的系统是法院立法的产物，并害怕立典将可能限制法国的地方行政法院或英国的法官运用基本上属于立法的权力。”[40] ( http://www.tecn.cn ) 
    法国革命与《人权宣言》的目的就是要把法国变成一个法治国家。但由于控制地方司法权的贵族们(Parlements)在革命前阻挠中央权力所推行的改革，因而成为法国革命的主要打击对象。为了防止旧时代的法官继续阻碍改革措施，1790年8月的《司法组织法》禁止司法干预行政，要求司法权严格与其它权力相分离。这使得法国行政法带上了和英美普通法迥然不同的特色。[41] ( http://www.tecn.cn ) 
    法国的行政法体系是法国大革命后设立的“国政院”(Conceil d'Etat)根据平衡公共行政与公民个人权利的需要，随着社会发展而逐步建立起来的。和同期建立的最高上诉法院(Cour de Cassation)一样，国政院通过连续，谨慎与灵活地制订案例法，给法国在动荡的政治风云背后带来了内在的社会稳定。从法国革命到第二次世界大战结束的不到两个世纪的时间内，法国先后经历了四家王朝，五次共和，采纳过不下十二部成文政治宪法，并数次遭受日尔曼邻国的入侵。但超越政治的民法与行政法系以及受它们制约的公民服务系统却始终如一，具有少见的稳定性与前瞻性。因此，奥托•迈耶的“宪法衰微，行政法长久”一说对法国而言是相当准确的。在历史上，法国的政府行政与公民服务素来在公民生活中发挥重要作用。到今天，法国已拥有两百万公民服务大军，占10%的总劳动力与20%的公共开支。[42] 对于如此庞大的行政机器，行政行为的司法控制就显得尤其重要。为了给行政机关树立良好的职业规范，国政院不仅按照明确的成文立法，而且创造性地运用不成文的法律普遍原理以防止行政行为侵犯公民的基本权利，在这方面制订、发展与积累了丰富的案例法。 ( http://www.tecn.cn )
    （三）德国行政法的发展 
    和法国相比，德国的法院系统在专业化方面走得更远。如果法国按照法律的“公”与“私”的属性把司法系统分为两大类，德国则进一步按照事务的类型把法院分为普通（民事与刑事）、社会、劳动、财政与行政系统。由于社会、劳动与财政也都可能涉及到行政行为，德国的行政法院对政府行为的审查并没有完全的管辖权。例如立法可以授权专门的民事法院，使其具备审查政府民事侵权或对剥夺财产的补偿等事务的管辖权。[43] ( http://www.tecn.cn ) 
    德国行政法院的起源被认为是1872年巴登（Baden）与普鲁士（Prussia）所建立的法院系统。[44] 到1918年，魏玛宪法第107条建立了特别的帝国与各州行政法院，并保证最高审判机构的完全独立性。对于法院可以审查的案件类型，有关立法规定了具体的清单。尽管德国行政法院的管辖权是列举式的，它后来受到如此的扩充，以至于就相当于普遍的授权。 ( http://www.tecn.cn ) 
    1949年以后，基本法重新规定了德国的法院体系，其中联邦法院是最高法院，各州法院是上诉法院，而地区法院则是基层法院。[45] 现在，联邦行政法院具有67名法官，分为13个庭（Senate），每个庭5名法官。另外，联邦行政法院还有正副院长。在表决时，他们和其他的法官的分量是平等的。德国行政法院并没有独立的陪审团。最高行政法院的法官全部都是职业法官，而上诉与基层法院的法官则包括一部分非职业的“平民”（lay）法官。 ( http://www.tecn.cn ) 
    由于德国在1976年以前一直缺乏一部系统的行政法典，和法国一样，普遍的行政法原则是由法院案例发展而成的。例如在1955年的案例中，[46] 联邦行政法院判决社会福利是可被实施的权利。这一判决比美国的“福利听证案”早了15年。在1964年的案例中，[47] 联邦行政法院判决国家必须公布一切法律行为，因而有关法规不得依靠未发表的地图作为事实依据，否则就构成违法。德国法院认为，个人是权利与义务的主体；他们只服从公共秩序，而并不被动地听命于国家。[48] ( http://www.tecn.cn )
    （四）欧盟行政法的发展 
    1． 欧盟行政法的形成 
    欧盟行政法直接源于成员国的行政法治传统。通过不同途径，成员国——尤其是法国与德国——对共同体行政法的形成发挥了重要影响。由于实体法领域一般具有特殊性，共同体的借鉴多在程序与诉讼体制方面。同时，法院的案例法是欧盟行政法的主体。来自不同成员国——主要是法、德、英、意大利——的法官和总辩护官代表着不同的法治传统，从而为欧洲行政法的比较与综合带来了体制上的便利。另外，为了满足某些成员国的宪法——尤其是联邦德国的《基本法》——要求，欧洲法院通过其所发展的“法律普遍原则”提高了共同体对基本权利的保障。从这个意义上说，成员国的宪法“压力”促进了共同体行政法的发展。 ( http://www.tecn.cn ) 
    欧洲行政法的发展固然极大地得益于成员国的公法理论与实践经验，但其绝大部分来自于欧洲法院基于共同体特殊需要的理论创新。[49] 它并不是各成员国行政法的机械照搬，而是一套适合共同体需要的行政法秩序。和成员国的（行政）法院一样，欧洲法院也面临着统一共同体法律的有效实施和公民权利的切实保障两种需要的任务，并且有义务在尊重成员国法律秩序的同时促进共同体法律的统一实施。在条约或共同体立法没有对某具体问题进行明确规定，而英、法、德、意等主要成员国的处理方式不同，那么共同体法院必须总结与权衡成员国的经验，并发展出适合共同体需要的解决方案。 ( http://www.tecn.cn ) 
    作为共同体的“宪法”，共同体三项条约定义了共同体的权力范围和行政领域。根据1951年的“欧洲煤钢共同体”，共同体机构有权对有关企业提高收费标准、提供或撤回贷款、规定最低与最高价格以及产量限额。由于煤钢条约构成了一个相当具体和完备的调控框架，它本身就是欧洲行政法的主要渊源。与此类似的是1958年的“欧洲原子能共同体”，主要任务包括规定健康与安全保护标准（第30条）、促进核能领域的投资（第40条）与研究（第4条），以保证成员国消费者能获得充分核燃料供应。由于它和和煤钢条约一样仅涉及一个特殊行业，且规定也相当具体，因而无须太多次级立法的补充而成为行政法的渊源。 ( http://www.tecn.cn )
    2. 欧盟行政法的发展 
    随着共同体成员范围的变化，欧盟行政法也在不断发展。如果行政作用衰落，欧洲议会的作用也将相应削弱，因为议会的一项重要职能就是监督行政权力的行使。[50] 尽管存在着内部危机，共同体在国际上的声音比原来分散的六国要更大。1973年，英国最终加入共同体，被认为是对共同体的一个促进。同年，挪威的申请虽然也被接受，但其公民复决反对加入共同体，可以被看作对共同体扩张的第一次打击。 ( http://www.tecn.cn )
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    在共同体政治过程进展缓慢甚至陷入危机的同时，共同体的法律过程通过欧洲法院获得了一定的进展。在1970年代，欧洲法院启动了“消极整合”(negative integration)策略，对经济共同体条约第28条给予十分广义的解释，取消了对物资自由流动的非关税壁垒，并影响了欧委会后来的单一市场政策。 ( http://www.tecn.cn ) 
    1986年，《单一欧洲法》的签署代表了共同体建立以来最重要的政治进展；此后，共同体的一体化进程可以说是目不暇接。在制度上，《单一欧洲法》为欧洲政治合作和欧洲政务会提供了法律依据，建立了欧洲初审法庭(CFI)，引入了新的立法合作程序，有限增强了欧洲议会的职能，并确立了理事会在某些情况下授权欧委会的“权力下放”程序(comitology)。在实体政策上，《单一欧洲法》确立了内部市场规则以及到1992年底完成的时间表，扩大了限额多数规则的适用范围，扩大了共同体的权能范围。《单一欧洲法》不仅是一部提倡自由市场的宪章，同时也是一部有关社会与环境政策的宪章。 ( http://www.tecn.cn ) 
    1992年，成员国在马斯特里克特签署了《欧洲联盟条约》。在批准过程中，丹麦选民起先反对，但后来经过谈判和妥协，最后以微弱多数批准了条约。在德国，条约的合宪性一度受到挑战。在这个障碍被最终清除后，条约于1993年11月生效。除了完全的经济和金融联盟之外，条约最重要的影响在于其所带来的制度变化，也就是所谓的“三支柱”结构。支柱结构体现了条约的含糊性，因为它混合了超国家和政府间特征，并将原来的经济共同体扩大到非经济领域，例如文化、教育和健康，尽管这些新权力受到严格限制。[51] ( http://www.tecn.cn ) 
    由于欧盟法尚处于不断的发展过程之中，因而在行政程序等领域尚缺乏统一的成文规定。正如施瓦泽教授指出，目前要整合欧洲行政法还为时过早。[52] 根据德国经验，任何显著的法律整合努力——无论是1814年瑟鲍(Thibaut)和萨维尼(von Savigny)之间的争论，还是1976年《联邦行政程序法》的制订——都会遇到有力的抵制，而人们目前对统一的欧洲行政法是什么还缺乏清楚的共识，尽管欧委会与理事会对整合分散的实体法规定已作出初步努力。在这种状况下，过早地形成明文规定可能反而会导致法律的僵化，从而阻碍行政法的发展。部分由于这个原因，和法国行政法一样，欧盟行政法的最主要部分不是成文法，而是欧洲法院所制订的案例法，尤其是影响深远的“法律普遍原则”。随着欧洲整合的深入和法律的进一步统一与完善，行政法将获得逐渐成文化。正如施瓦泽教授指出：[53] ( http://www.tecn.cn ) 
    今天，欧洲共同体可有理由为自己宣称作为行政法共同体的荣誉。在比较法的基础上，欧洲共同体的构架内发展出一种相互作用；它不仅把国家行政法原则用作为最新进化的欧洲行政法的法律源泉。相反，共同体现在已开始对国家法律体系发挥影响，且作为中介和催化剂，它正开始对欧洲内行政法的趋同与协调作出贡献。关于欧盟行政法在目前和可见的将来之前景，除了部分与行业性的立法成文化之外，所有的希望基于共同体案例法的逐渐、谨慎和现实主义的进一步发展。 ( http://www.tecn.cn )
     
    
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