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袁柏顺:稳步推进“廉洁路带”建设

[日期:2018-09-26] 来源:  作者:袁柏顺 [字体: ]





党的十八大以来,国内的反腐败斗争备受瞩目,相形之下,对反腐败海外战场的关注与相关研究则要少得多。如果说海外追逃追赃是国内反腐的延伸,那么全球腐败治理则是反腐败海外战场的挑战所在。当今的中国已经走向世界舞台的中央,面对全球腐败治理,许多现实问题迫切需要回应,而“廉洁路带”建设就是其中的重要内容之一。


 


“路带”上的腐败不可忽视


相对于国内的一些腐败问题,“一带一路”建设中的腐败所造成的影响有时甚至更大,绝不可忽视。


OECD(经济合作与发展组织)近年对海外行贿和腐败成本的研究表明,海外行贿一般占据一些企业全部交易额的10%、利润的34%以上。纵观近年我国“一带一路”项目实施较多的中亚、南亚地区相关国家,大部分腐败程度都比较严重,这意味着我国企业在参与相关经济活动过程中,常常面临非常高的索贿风险和行贿需求。与此同时,我国企业在参与海外很多项目的建设时,面临的往往不是和国外企业的竞争,而是“自己人打自己人”,一旦造成竞相行贿的局面,就更加增添了我国企业的成本。


在“一带一路”建设中,行贿行为不仅会对企业造成损害,也会影响项目建设的可持续性。如果企业向某些国家一届政府行贿获得了某个项目,该届政府一旦下台,新政府又不予承认,项目就只能被迫停摆。如果企业在一些项目的监理、评估方面满足了一些外国官员的索贿需求,虽可能在短时内利于项目实施,但实际埋下了定时炸弹。


此外,腐败行为还会影响民心相通。“一带一路”提出“五通发展”,其中一通是“民心相通”。如果腐败问题处理不当,就会造成分配不公,直接损害普通民众利益,这就与建设“一带一路”的初衷相违背,造成政府之间关系好而民心相背离的局面。而当中若有任何腐败行为被揭露和炒作,受到影响的将不仅仅是个别中国企业,更可能影响中国企业的整体形象,甚至我们国家亦可能为此背锅。


要做好腐败治理风险评估


高度重视“一带一路”建设中的腐败问题是“廉洁路带”建设的前提。在实际操作层面,由于“一带一路”建设涉及多个国家和地区,相关的腐败治理必定千头万绪。因此,应当先从以下环节入手,着力做好“一带一路”腐败治理的风险评估。


首先,要确定相关国家的腐败风险状况和风险等级。笔者在对此进行研究的过程中,搜集了当前国际上与腐败评估有关的数据,包括腐败印象指数(CPI)、行贿指数(BPI)、世界治理指数(WGI)、世界银行“商业环境与企业运行调查报告”(BEEP)中的腐败指数、PRS国别风险评估中的国别腐败风险指数,以及世界正义工程法治指数中的廉洁指数等等。


由于各指数之间方法论的差异,评价侧重点也彼此互异。因此,笔者通过同一数据相比较的方法确定出腐败等级。通过这个方法,笔者对所有相关64个国家的腐败情况做了初步评估,并进行标识,风险等级一目了然。其中,被确定为腐败状况严重、具有较大腐败风险的国家主要集中在中亚、南亚,也有部分欧洲国家,如希腊。


其次,把我国和其他相关国家在反腐败国际合作方面具备的机制进行梳理,尤其是对法律框架作出评估后,不难看出,实际当中我国在反腐败合作方面需要面对诸多问题,例如:我国和其他相关国家是否存在引渡条约;是否存在刑事、民事司法协助的协定;《联合国反腐败公约》当中的引渡条款是否可以被承认为一个引渡的依据等。


值得一提的是,64个“一带一路”建设相关国家中,既没有与我国签订引渡条约,也不存在司法协助的政府协定,还不承认以《联合国反腐败公约》为引渡依据的国家有12个。这意味着,与这些国家开展反腐败合作,就要面临既没有正式、合法渠道又没有可持续机制的难题。


建设好“廉洁路带”的四点建议


面对“一带一路”建设中的腐败问题和治理风险,要建设好“廉洁路带”,该如何发力?笔者认为,可以从以下四方面做起:


第一,尽早谋划,提出愿景、目标,寻求各国的共识,发表“廉洁路带”建设宣言,建立相关工作组予以落实。在今年5月召开的首次“一带一路”国际合作高峰论坛上,习近平主席已经提出了要加强国际反腐合作、让“一带一路”成为廉洁之路的要求。当前,应该有计划、有步骤地进行落实。“廉洁路带”议题的设置与落实除了对“一带一路”战略成功实施本身具有重要意义,还有利于我国在全球腐败治理领域找到切实抓手。藉由“一带一路”平台和“廉洁路带”建设,可以进一步增强我国在全球腐败治理中的话语权,切实发挥主导能力。


第二,借鉴“廉洁奥运”中的中国实践和“廉洁岛”概念。从单一项目到园区建设,每谈一个项目,就把反腐败内容作为标准化条款加入项目合同当中,从而在一些国家腐败状况比较严重的情况下,也能够保证“廉洁路带”建设的稳步推进。在具体项目共商阶段要求更多的保障与约束,包括执法与治理中预防腐败的政策及行政措施。通过由国家相关部门出台指南的方式,在每一项目合同中加入防治腐败内容,使之作为标准化条款,以减少该项目受到腐败困扰的机会。该方案还可扩大运用于双边投资协定的订立中,作为投资者保护、投资环境改善、投资争端解决的重要内容。


第三,抓紧堵塞漏洞、增加手段,加速推进我国和“一带一路”相关国家的引渡条约及司法互助协定的签订,使我国“共建廉洁”的思路有法可依,有机制可循。这是对我国在G20杭州峰会当中所倡导的“零容忍、零漏洞、零整改”原则的落实。尽管“一带一路”建设相关国家数目众多,全部完成引渡条约及司法协助协定的签订需要较长时间,但有这种目标与姿态,无论从对跨国腐败犯罪的威慑效果、企业合规经营的腐败预防效果,还是从国际观感来说,就已经成功了一半。


第四,强执法、增立法。我国现行刑法已经对海外行贿行为予以定罪,但遗憾的是,立法有了,却鲜见执法案例。因此,今后应当从这方面强化。同时,应当考虑增订立法,即将海外受贿行为,包括外国公职人员和国际组织官员受贿入罪。


尽管对海外行贿行为强化执法在短期内可能对中国企业造成束缚,但长远来看是很有必要的,这可以降低外国对我国企业索贿的不当预期,也会减少我国企业的行贿成本。至于将外国公职人员和国际组织官员受贿行为入罪,有现实的先例,如实施了多年的美国《海外腐败行为法》(FCPA)、英国 2010年修订的《反贿赂法》等。


《联合国反腐败公约》第十六条第二款明确规定,各缔约国均应当考虑采取必要的立法和其他措施,将外国公职人员或者国际公共组织官员索贿、受贿行为规定为犯罪。将海外受贿行为入罪,正是我国忠实履行《联合国反腐败公约》要求的一个举措。


作者:湖南大学廉政研究中心执行主任、教授 袁柏顺




 





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