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我国领导干部引咎辞职后续管理问题探析

[日期:2013-11-18] 来源:湖湘廉风学社  作者:康小娟 [字体: ]

 

摘要:近年来,由于一系列紧急公共事件的发生,许多领导干部援引引咎辞职制度纷纷“下马”淡出公众视线,但随着事件的平息,众多引咎辞职的领导干部逐渐浮出水面重掌大权。这不能不引起广大民众对我国领导干部引咎辞职后续管理的广泛关注。而我国行政领导体制中对领导干部引咎辞职的后续管理仍然很是模糊——大多只是其引咎辞去其领导职务,却继续在公务员系统或者党委系统工作,后续管理处置仍然缺乏明确的成文规定,诸多道德风险凸显。本文探讨了加强领导干部引咎辞职的后续管理的意义,并分析了我国领导干部引咎辞职后续管理的现状及其存在的问题,进而为完善我国领导干部引咎辞职的后续管理提出一些建议。

关键词:领导干部,引咎辞职,后续管理,责任

引咎辞职是指“党政领导干部因工作严重失误,失职造成重大损失或者恶劣影响,或者对重大事故负有重要领导责任,不宜再担任现职,由本人主动提出辞去现任领导职务的行为”。200611日正式颁布实施的《中华人民共和国公务员法》标志着引咎辞职制度在我国正式建立起来。它的正式建立,给引咎辞职提供了必要的法律保障,对于规范引咎辞职的管理和监督起到了积极的促进作用。

而作为引咎辞职制度责任主体的领导人员,由于其地位的特殊性,职权的重要性,可以说,对其后续管理恰当与否将直接关系到我国引咎辞职制度能否持续有效地运行,关乎政府合法性与公信力的建设。因此加强领导干部引咎辞职的后续管理具有十分重大的意义。

一、  加强领导干部引咎辞职后续管理的意义

()构建责任政府的必然要求

《布莱克法律辞典》中,对责任政府的解释是“这个术语通常用来指这样的政府体制,在这种政府体制里,政府必须对其公共政策和国家行为负责,当议会对其投不信任票或他们提出的重要政策遭到失败,表明其大政方针不能令人满意时,他们必须辞职。”该定义强调政府在行使社会管理职能的过程中,应当加强行政问责,积极主动地就自己的行为向人民负责;政府任何违法或者不当行使职权的行为,都应当承担相应的法律责任,保证权力和责任的统一。引咎辞职制度就是政府通过领导干部的引咎辞职行为向社会公众负责,从而维护其合法性和良好形象的制度安排,是责任政府氛围下政治逻辑运行的必然选择。

领导干部的引咎辞职作为领导干部自我追究过失责任的一种形式,是行政问责制不可或缺的组成部分,因此引咎辞职行为的后续管理作为引咎辞职制度的题中之义,其管理有效与否不仅直接影响着引咎辞职制度有效性的发挥,而且也关系到行政问责制的落实以及责任政府的构建。对领导干部引咎辞职后续管理得当,社会公众便会认可政府行为,积极支持并参与到公共管理中去,从而促进引咎辞职制度更加的公正民主,更为推动政府公信力建设、树立良好的政府形象打下了坚实的基础。同时引咎辞职制度得到合法性认同,行政问责制便能更加持续有效地运行下去,如此更加有利于责任政府的构建。反之,则会失去群众基础,影响政府的公信力,那么引咎辞职制度也只能是形同虚设,对于推动行政问责制的落实、建立责任政府毫无意义可言。

(二)加强行政伦理建设的内在要求

行政伦理是指国家行政机关工作人员在行政过程中应遵守的道德规范,是“以协调个人、组织和社会关系为核心的行为准则和道德规范,是制约行政权力行使的重要机制之一”。行政伦理对于促进行政管理的有效开展具有举足轻重的作用。它作为国家行政机关工作人员行政的伦理原则和标准,主要包括公务员的个人道德、行政职业道德、行政组织伦理以及公共政策伦理等。行政伦理规范的主要目的就在于确保政府官员对其行为负责。

引咎辞职行为是领导干部源于自身良知、忠诚信仰而自愿作出的道德选择,是对其行为承担责任的一种方式,因而是践行行政伦理规范的表现。目前,领导干部引咎辞职制度尚不完善,其中一个重要的原因就是后续管理的缺位,因此如何加强引咎辞职的后续管理,保证领导干部对其行为负责,不让后续管理异化成为政府官员规避责任的后门,也就成为了行政伦理建设的题中之义。

二、我国领导干部引咎辞职后续管理的现状分析

(一)我国领导干部引咎辞职后续管理的基本情况

我国领导干部引咎辞职的后续管理的实际情况可以从引咎辞职制度有关规定中看出来:与西方国家的引咎辞职(领导干部要离开公务员队伍)相比,我国的引咎辞职仅表示领导干部辞去其职务,依然保留其公务员身份。而且从领导干部引咎辞职制度的相关规定来看,政府对于引咎辞职干部的各种处理安排,不可避免的会产生以下两种道德风险:其一,领导干部在发现自己必须承担相应责任时积极地做出引咎辞职的选择,这样不管自己犯了多大的错误都能暂时的保全自己,也为日后的复出铺一条路;其二,重特大事故或者问题发生以后,基于平息民愤和遏制舆论的考虑,有关领导干部积极地做出引咎辞职的选择,既能暂避风头保护自己,更有甚者居然可以明辞暗升,如此一来,领导干部引咎辞职制度将会沦为一种策略性的工具而被误用滥用。

近年来,由于各种原因而引咎辞职的领导干部已不在少数,大多数领导干部引咎辞职后,虽难以官复原职,但是其各种职级待遇仍然保留,在短时间内又可以重新担任领导职务,有时还可以得到提拔,这是我国领导干部引咎辞职后续的“惯例”。另外,对于引咎辞职的领导干部,许多地方采取了“保留原有级别,重新安排工作”的措施,这与“一地失职,易地为官”毫无分别。一些地方官员引咎辞职一段时间后的起复,其中更包括一些是通过正当程序而重新起用的,招致了社会公众不同程度的非议甚至责难,这其中的一个重要原因就是我国对领导干部引咎辞职后续管理的缺位,致使领导干部引咎辞职制度难以发挥应有的警戒作用。尤其是一旦发生重特大安全事故或者群体性事件,即使相关领导干部引咎辞职了,但是等风波平息之后,其又重新担任领导职务,致使领导干部辞职与否毫无差别,从而导致引咎辞职制度形同虚设,丧失了其存在的价值。

(二)我国领导干部引咎辞职后续管理存在的问题

1.后续处理方式单一

我国的领导干部引咎辞职后,尚没有统一的处理方式,只是辞去其领导职务,保留其公务员身份,具体如何安排没有明确的规定。这就使得领导干部可能在事故发生后与其他官员结成利益同盟,相互欺瞒,官官相护,逃避责任,这样引咎辞职制度就难以执行,亦或是领导干部引咎辞职前就与其他利益相关者达成协议,承担道义责任后为自己安排好出路,这些都使得引咎辞职制度失去了原有的价值意义,使其他的相关责任人规避了其所应承当的责任,引咎辞职制度异化成为了他们的“避风港”。

2.后续管理程序模糊

我国的引咎辞职制度虽然对领导干部引咎辞职的界定、适用的情形以及程序作出了相关的规定,但是对其后续的管理仍然只是停留在综合考虑其一贯表现、资历、特长等因素,合理安排工作岗位或者相应工作任务,并同时确定相应的职级待遇的层面上,对于其要遵循何种程序来进行后续管理,还没有相关的说明及规定。而且随着引咎辞职干部的频频复出,社会舆论也对引咎辞职制度报之以怀疑的态度,认为引咎辞职不过是作秀走过场而已,因而要求公开而透明的程序的呼声也日益强烈。如此一来,政府的公信力也随之丧失,责任政府的形象全无。下面是我国部分引咎辞职官员的复出情况:

 

 

 

1 我国部分引咎辞职官员的复出情况

引咎辞职的官员

引咎辞职的起因

辞职前职务及辞职时间

复出职务及复出时间

复出时间间隔

孟学农

SARS事件

北京市委副书记、常委、委员

(2003.4)

国务院南水北调工程建设委员会办公室副主任、党组副书记(2003.9)

5个月

山西省临汾重大溃坝事故

山西省委副书记、省长(2008.9)

中央直属机关工委副书记(2010.1)

16个月

刚占标

吉林中百商厦火灾

吉林市市长(2004.2)

吉林省重点项目办公室主任(2004.8),现任吉林省统战部部长

6个月

马富才

重庆开县井喷事故

中国石油天然气集团公司总经理(2004.4)

国家能源领导小组办公室副主任现任中央纪委、中央组织部第二企业巡视组副组长 (2005.4)

12个月

解振华

松花江污染事件

国家环境保护总局局长、党组书记(2005.12)

国家发展和改革委员会党组成员、副主任(2006.12)

12个月

李长江

三聚氰胺事件

国家质量监督检验检疫总局局长(2008.9)

全国“扫黄打非”工作小组专职副组长(2009.12)

15个月

甘志华

抗洪期间外出旅游

江西省丰城市卫生局局长(2010.7.2)

江西省丰城市卫生局党委书记(2010.7.5),后又被免职

3

资料来源:自行从网络上搜集整理

从该表可以看出,引咎辞职官员的复出时间也没有严格的要求,特别是有些引咎辞职官员的复出速度之快,使得社会舆论认为引咎辞职根本就是领导干部犯错的“保护伞”,这样政府就失去了群众的信任,同时也使引咎辞职制度失去了合法性基础。而且对于引咎辞职官员复出的原因、条件和程序,公众均一无所知,他们都是“静悄悄”上任。这种方式严重损害了公众的知情权和监督权,这也是公众对引咎辞职制度持怀疑态度的主要原因。

3.复出的标准含糊不清

根据《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》,对于引咎辞职官员的复出只是综合考虑其一贯表现、资历、特长等因素,合理安排工作岗位或者相应工作任务,并同时确定相应的职级待遇,而究竟要遵循何种标准,仍然含糊不清,没有作出明确的说明,其公正性也就可想而知。这样就使得引咎辞职官员的复出缺乏必要的法律规范,具有很大的随意性。其中语焉不详的规定给他们提供了很大的操作空间,最终导致我国领导干部引咎辞职制度很难得到真正的落实,这严重影响了引咎辞职制度作用的发挥。

4.后续管理过程中的透明度较低

政治系统对于广大公众来说本来就是一个“黑箱”系统,对于其内在的结构、要素等都不了解,如果政府不公开信息,那么公众就无法获得所需的信息,也就无从监督,在引咎辞职的后续管理过程中也是一样。虽然我国目前强调政务公开、透明,但是政府部门对引咎辞职干部的安置尚未公开化、透明化,也没有向群众公开引咎辞职官员之后的表现如何,所以公众对其复出的原因、具备的条件以及相应的程序一无所知,难以通过各种渠道来进行监督,从而使得民众对官员的复出存在很大的争议,这将导致复出官员面临强大的舆论压力,难以积极有效地开展工作。因而即便是引咎辞职官员符合各种复出的条件,而政府信息不公开,也会直接影响其复出以及以后工作的开展。

三、  完善我国领导干部引咎辞职后续管理的路径选择

我国对引咎辞职官员的后续管理仍然存在着诸多问题,尚未形成良好的制度环境,针对引咎辞职干部的后续管理存在的问题,下面主要从加强领导干部的行政伦理建设、健全引咎辞职后续管理的法律法规、完善引咎辞职干部的后续管理的配套机制三方面入手来解决我国领导干部引咎辞职的后续管理问题,从而使引咎辞职制度能够更好地发挥警戒作用,提升领导者的责任感和自律精神,塑造良好的政府形象,推动行政问责制的落实以及责任政府的构建。

(一)加强领导干部的行政伦理建设

目前,某些领导干部由于长期受传统“官本位”观念影响,在事故发生之后,他们“能上不能下”的观念,再加上现实利益的驱使、现行制度的漏洞,使得他们利用其中的可操作空间尽可能的规避其中的风险,这使得引咎辞职的后续管理变得十分困难。因此,为促进领导干部引咎辞职后续管理的有序发展,要加强领导干部的执政观教育和行政伦理培育,转变领导干部传统的“官本位”观念,树立“民本位”观念,形成“能上能下”的思想,践行全心全意为人民服务的宗旨。同时领导干部在行政管理过程中还应该加强自律,要提高自己的道德良知,培养社会责任感,这种自律意识将迫使自己在履行职责过程中遵循政治职业道德,反之则会遭受道德良知的谴责。

另外,整个社会对领导干部引咎辞职制度还没有形成清醒、统一的认识,相应的社会坏境还没有形成。因此,在当前我国正推进政治民主化进程和构建法治政府的大背景下,政府应该培育全新的政治文化,营造摒弃“官本位”观念的氛围,使社会公众也树立起正确的政治观和权责观,扭转其对国家行政机关及其工作人员的认知偏差,从而推进我国领导干部引咎辞职制度的真正落实。

(二)健全引咎辞职后续管理的法律法规

现行的引咎辞职制度的相关法律法规关于领导干部引咎辞职的后续出路问题,尚未形成明确的规定,这严重影响了领导干部引咎辞职制度的严肃性和有效性,因此,必须通过法律法规的完善来规范引咎辞职领导干部的后续管理。首先必须明确的一点就是在我国现行的政治体制下,让引咎辞职的领导干部不再担任公职、令其结束其政治生涯是不现实的。对此,我们应当理性地看待领导干部的失职失责,不能对引咎辞职的领导干部采取全盘否定的态度,而是应该按照“适其岗,尽其才”的原则并根据实际情况进行安置处理,这可以采取降职、降级、改任、转任、待岗、免职或提前退休等多种方式。

同时,对引咎辞职者的后续管理程序以及官员复出的时间、职务、程序和相关的考核办法要严格规范。要制定明确、公正的程序和标准,并通过相关的法律法规予以保障,这样他们的复出就有据可循,坚决不能让引咎辞职沦为作秀、走过场。在考虑引咎辞职官员是否复出时,要充分考虑其具体情况而定,如领导干部引咎辞职之时“咎”的具体情况、引咎辞职之后的表现、以前的工作能力和工作实绩以及是否受过处分的情况等,同时可以适当引入听证制度,通过共同讨论作出决定。此外,政府对于引咎辞职的领导干部复出后的职务也可以进行限制,如在一定期限内不能在其以前同级职位上任职,不能在其以前部门担任同样的领导职务,复出后一个任期内又发生应当引咎辞职的事件时即予以免职或辞退等。如此一来,才能使那些真正有能力、过错小的引咎辞职者得以复出,又能使那些无能力、过错严重的引咎辞职者不会轻易复出。

(三)完善引咎辞职干部后续管理的配套制度

1.推进政府信息公开制度

只有政务公开、行政透明,才能使得国家行政机关及其工作人员的行政行为处于社会公众的监督之下,如果社会公众对行政活动完全不知情,就难以知晓其后续表现如何,难以判断其是否满足复出的条件。因此,必须建立健全规范可行的政府信息公开制度,促进引咎辞职后续管理的公开化、透明化,强化社会公众的参与、监督意识,真正赋予社会公众对领导干部引咎辞职后的基本情况的知情权。可以系统地规定必须公开的信息有哪些、社会公众通过何种渠道获取信息等。其次,必须建立必要的规章制度,让社会公众真正参与到规范化和制度化的轨道中来,因为社会公众是领导干部引咎辞职制度顺利实施至关重要的动力。可以通过加强社会公众参与的制度化建设,完善人民代表大会制度、多党合作制度以及政治协商制度,健全社会公众政治参与的具体制度(选举制度、听证制度和信访制度)等来推动社会公众参与制度化的进程。

2.建立引咎辞职官员的复出机制

提高政府执行力的关键,在于加强对权力运行过程和结果的监督与问责。目前我国已经有了较为完整的官员问责制度,应该尽快建立官员复出机制,使官员的复出更加制度化、规范化,否则难脱“人治”色彩。首先,在官员复出制度的建立上,要重视公正和公平,特别要重视公开,因为“阳光是最好的防腐剂,透明本身就是一种监督”。其次,在官员的复出上,对引咎辞职的官员应该用发展的眼光来对待,不能盖棺定论。应当建立健全跟踪、考核、评选机制,通过对其引咎辞职后的情况不定期地进行考核,如思想认识、工作情况、个人素质等,另外还可以通过不同的方式来对他的表现进行评价,在符合考核标准的情况下,可以允许其复出,重新担任领导职务,表现优异者可适当考虑提拔。再有,在复出机制的建立、实施过程中应充分尊重民意,同时要接受媒体、社会公众的监督。在广泛吸纳群众意见的基础上,将合理内容制订到制度中去。在制度的实施上,应充分保障群众的知情权,坚持推行政务公开,要公开官员复出任职的原因、条件、程序,对官员复出的决定由群众行使一部分的参与权和决定权。同时,官员复出制度的实施应当接受群众的监督,及时公开解答群众的质询等。

总而言之,政府对于领导干部引咎辞职的后续管理,不仅要做到科学合理地配置人才资源,而且要严格照章办事,更要严格监督、控制引咎辞职领导干部的复出,降低其复出的道德风险,使引咎辞职领导干部的后续管理步入规范化、制度化和程序化的轨道。

 

(该文章荣获湖南省“廉洁护航中国梦”主题征文比赛二等奖)

 

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