廉政建设与降低行政成本分析

  【摘要】：随着市场经济体制的形成与发展，政府行政成本问题日益受到人们广泛的关注。降低行政成本，提高行政效率，成为世界各国政府追求的目标。本文从行政成本的概念入手，探讨了降低行政成本的现有措施及其局限，分析了廉政建设与降低行政成本的相关性，并指出以廉政建设降低行政成本的具体方式。

【关键词】：行政成本；廉政建设；腐败

行政成本的高低对于评价政府效能的高低、素质的优劣和形象的好坏至关重要。过高的行政成本不仅消耗的是可折算的人力、物力、财力，而且消耗了难以折算的人心向背的无形成本。因此，研究如何有效降低行政成本对建立廉价型、高效型和廉洁型政府具有重要意义。

一、  降低行政成本的现有措施及缺陷

行政成本是指政府及其行政过程中所发生的各种费用和开支,以及由其引发的现今和未来一段时间的间接性负担。[①]具体来说,行政成本包括行政隐形成本和显现成本；行政过程中的正常成本和非正常、不合理、不合法导致的成本；行政作为引发的成本和行政不作为引发的成本。可见，行政成本应该是一种综合成本。

    （一）减小政府规模，导致职能行使不力

政府规模是指以职能和权力配置为基础，按照一定组织原则所组成的各级政府和各个部门之总和。政府规模分为内在规模和外在规模，前者是由政府职能、政府权力等无形要素构成的规模，后者是由政府机构、公务人员、政府支出、公共事务等有形要素构成的规模。无形要素的规模决定有形要素的规模，有形要素是无形要素的物质载体。因此，有形要素的规模直接决定政府的行政成本[②]，而无形要素则从根本上决定行政成本的大小。一般来说，有形要素规模大则成本高，有形要素规模小则成本低。[③]

政府职能的实现靠政府机构来完成,政府机构是实现政府职能的主体,依职能而设,随职能的变化而变化。政府规模过小，政府必须履行的职责不能履行或履行不好，政府行政就会导致无效或效率低下。缩减政府规模固然可以直接降低行政成本，但不顾政府职能和权力配置，这种做法显然是不可行的，最后只会导致政府效率低下，职能行使不力。因此，缩减政府规模，不能从根本上解决行政成本过高的问题。

（二）缩减财政支出，导致政府无作为

行政成本可以在很多方面体现出来，如政府机构数量、财政规模等，但主要体现在财政支出上。政府工作人员越多，政府规模越大，行政成本越高；相反，行政成本越低。从政府机构数量看，一个政府所设机构的数量越多，政府规模越大，行政成本越高；相反，行政成本越低。用财政指标衡量行政成本，一般用财政支出占国民生产总值的比例，也可以用公务人头费、办公费用等在财政中的比例。政府总支出越多，政府规模越大，行政成本越高；相反，行政成本越低。

财政规模体现行政成本，其原因有二：一方面，财政是政府职能的经济体现，是行政的经济基础，“无财难以行政”；另一方面，财政又是社会利益的政治表达，是社会的上层建筑，“无政难以治财”。从第一个方面看，行政成本是政府行使其职能必须付出的代价，是政府职能的必要支出，行政成本随着政府职能的变化而变化，其高低决定于政府职能的大小；从第二个方面，行政成本是在一定的行政体制框架内发生的，因行政体制的优劣不同，其高低取决于行政管理的能力和水平，在一个完善的体制内，行政成本低廉，在一个弊端丛生的体制内，行政成本高昂。因此，要降低行政成本，一是要通过转变政府职能，缩减政府规模；二是要提高政府管理能力，减少不必要的支出。不转变政府职能，不提高政府管理能力，而一味降低行政支出，最后只会导致政府各部门财政拮据，无所作为。

二、  廉政建设:行政成本降低的有效方式

一般人认为,廉政即廉洁从政,只要注意解决好政府官员在行政过程中的廉洁问题,就算是达到廉政的目标了。其实,就廉政建设的本来意义而言,应该包括两个方面：即不仅要建立一个廉洁的政府，还要建设一个廉价的政府。我们的廉政建设，既要反腐肃贪和预防腐败，达到廉洁行政；也要深化体制改革，达到廉价行政。这两个不同方面的廉政目标和内容，本质上是一致的，都是为了体现制度的优越性；作用都是一致的，都能降低行政成本。

（一）廉洁政府建设能够降低行政成本

所谓廉洁政府，强调的是政权机关及其公职人员必须廉洁奉公，公共权力得到有效监督和制约，执政党要带头廉洁奉公。[④]廉洁政府必须是消除权力腐败的政府，必须是消除官僚特权的政府；廉洁政府必须是反对官僚主义、拖拉作风的政府；廉洁政府必须是自我反思、清廉从政的政府。[⑤]如果说廉价政府是人民政府体制上的保障，那么廉洁政府则对政府管理者个体提出了更明确的要求。好的制度设计同样需要好的执行者来实践，对廉洁政府的探索是为了保证体制内的公正、廉洁，防止祸起萧墙之内。

不廉洁行为降低政府的工作效率，导致行政成本上升。狭义的政府效率一般理解为政府的工作效率。具体包括：政府组织效率，即涵盖机构设置效率、权力配置效率和资源利用效率等具体内容；政府管理效率，即政府编制各种规范、制度，及严格规定各项活动的程序与时限、重视人与人之间关系的内容；政府执行效率，即通过提高公务员素质，利用现代化管理手段节省办事时间等。由于政府目标的多元性和目标弹性及面临客观环境的复杂性，政府效率很难用一个指标量化，而其考察最终归结为政府效率的结果即社会效益与经济效益。西方行政管理早年关注政府组织机构，强调以效率为最高标准，在一定程度上是指关注工作效率本身。从上个世纪80年代后期开始，随着公共政策学科的兴起和公共选择学派的日益增强，人们在反思官僚制度工作效率的同时，更注重个人自由和以效率为出发点的个人选择最大化，进而通过公平竞争实现社会利益最大化。即把政府效率的最终结果——促进公平和社会经济的发展作为跨越时空和国别的共同要求。从这一角度考察腐败对政府效率的影响主要表现在：

腐败直接导致政府管理效率低下。廉洁程度与非官僚主义程度、政策透明度、低行政成本、政府政策实施效率之间存在着高度的正相关关系。腐败直接导致政府效率低下。一个国家的廉洁程度、非官僚主义程度越高，政策透明满意度越高，政府政策的效率也越高；一个国家腐败程度越高，官僚主义程度越高，政策透明满意度越低，政府效率也越低。这主要由以下3个方面原因造成：

其一，腐败使政府制定的政策偏离公共利益。在腐败肆虐的国家，公共政策的制定既无法定的程序，也无科学的论证，个别领导人的意志可以决定公共政策的取向；有些利益集团与执政党的政策相交换，通过“俘获国家”来使政府制定的公共政策对自己有利。

其二，腐败挑战法律的权威性。法律是维护社会秩序的一种规范，而腐败行为是一种破坏社会秩序的行为。当掌握公共权力的人公开违法而不讲诚信时，就会产生法不责众的现象，社会必然一片混乱。

其三，腐败官员办事拖延是敲诈勒索的基本手段。要想办理，就必须行贿，这必然导致办事难、办事效率低。[⑥]由于行贿和回扣等腐败导致隐形代价太高，让人没法开公司，或者，在很多情况下，让小企业的经营无法维持。[⑦]美国著名的廉政专家考夫曼(Kaufman)在1996年对49个发展中国家和工业化国家的1500多个企业管理者的调查结果表明：腐败程度与企业管理者同政府官员打交道所花费的时间成正相关关系。此外，69个国家的3600多家企业的数据表明，在那些贿赂行为发生率比较高的国家，企业会倾向于更多的管理时间与官员打交道。[⑧]以乌克兰为例，进行巨额行贿的企业所有者与官员和政治家打交道的时间，要比行贿数额小的企业所有者所花费的时间多出约1/3。进行巨额行贿的这些企业，每年还必须花75人员/周的管理时间来应付官员，而对于行贿数额小的企业来说，这种时间每年只有22人员/周。[⑨]从宏观上来看，就整个社会而言，由于腐败削弱了政府权威，破坏了民众对政府的信任和忠诚，会使政府的发展计划受阻，公共政策变形，信息反馈失真，调控系统失灵，使政府的管理成本加大，行政效率降低，进而妨碍政府政治、经济、文化、社会功能的实现。因此我们可以说，腐败会降低效率。总之，腐败的盛行削弱了政府管理社会事务的能力；破坏了政府的适应能力，难以应付千变万化的现代社会，难以从容地对付新的问题和新的挑战；破坏了政府的整合能力；破坏政府内部的配合能力、协调能力、监督能力等，没有什么“效率”可言。[⑩]　

目前，我国官员廉洁意识不强、特权意识浓厚、监督体制尚不健全，在这种情况下，掌权者容易贪赃自肥，形式主义、官僚主义、享乐主义等不正之风和腐败现象呈现蔓延趋势，贪污腐败直接导致国家的经济损失和行政成本增加，扰乱市场经济秩序，阻碍各项改革事业的顺利进行；而且贪污腐败会带来额外的社会管理和监督成本。

在中国，公款消费是腐败一个重要体现。公款消费导致行政成本急剧增多，每年达9000亿元[11]，其中公车消费是大头。2006年，我国公务用车达500万辆，用在公车上的开支达6000多亿元，大约占全国财政收入的10%以上。相比之下,同年中国用于教育方面的开支为4546亿元，社会保障开支是4181亿元，国防开支约为2838亿元。从1986年到2005年,中国的行政开支增长了23倍,其中车辆维修保养占了很大一部分。但是，同期全国GDP增长仅为14.6倍。[12]公车消费成为财政沉重的负担；公款吃喝风愈演愈烈,名堂越来越多,档次越吃越高,人民群众反响越来越强烈。在公务接待方面,不按标准,住豪华酒店,喝高档酒,吃天价宴席,到豪华娱乐场所进行奢华消费的现象也屡禁不绝；公费出国持续升温。借考察培训为名,公费出国旅游,几乎成为各级政府和公共机构的一种普遍现象。这些不廉洁的行为，都导致我国的行政成本居高不下。这与发达国家或廉洁国家形成了鲜明对比。发达国家的大部分政府收入都是用于再分配，通过提供社保、医保或教育的方式进行。但是，中国在这些领域的支出却不多。公共部门拥有的巨大财力主要用于投资或公共消费。不管怎么看，公共部门开支似乎都在中国经济中占据主导地位。[13]

（二）廉价政府建设能够降低行政成本

从一定意义上说，廉价政府就是廉洁政府。“廉价政府”的思想最早是马克思在《法兰西内战》一文中提出的,他说:“公社实现了所有资产阶级革命都提出的廉价政府的这一口号,因为它取消了两个最大的开支项目,即常备军和国家官吏。” [14]巴黎公社作为历史上第一个无产阶级政权的雏形,实现了无产阶级政权最本质的特征——廉价政府。据此，我们可以将廉价政府理解为以较小的成本投入获得较大的公共物品和服务产出，廉洁节俭、高效行政。低廉的行政成本是廉价政府的基本特征，廉价政府是以低廉的行政成本为条件。目前中国的政府行政管理成本过高，与马克思设想的廉价政府目标相关甚远。2009年，政府行政管理费用占内地财政支出的比重高达18.6%。相比之下，教育、社保、医疗卫生和环境保护等民生支出占财政支出的比重不足38%。国外行政管理费用支出占财政支出的比重大多低于10%，如日本是2.38%。中央财经大学财政学院教授曾康华说，行政经费占财政支出总量的比重在1978年是8%，而到2007年，这一比重上升到了27%。他指出，其中一个原因就是政府员工效率较低造成人数偏多。[15]构建廉价政府的最重要的举措就是加强行政成本的管理与控制。

预算寻租和职能过多导致行政成本上升。预算寻租现象严重是政府行政成本过高的主要因素。按照政府官员“经济人”的假设，每个部门的官员都有为本部门争取最大预算的主观愿望，这是造成预算寻租的主要原因，也是不可避免的。由于中国的财政预算制度发展的不完善，给寻租制造了可能性，而政府预算作为一种民众监督政府活动的制度也没有起到应有的约束作用，而财政预算制度的不健全直接导致审批时的权利寻租。[16]

政府预算草案的编制过程，也就是政府各个部门对于自己下一年度活动的安排。预算编制越具体、越详细，对该部门的施政能力和计划能力的要求就越高。在中国，当前政府预算的科学性较差，各级政府的预算都很粗略，无论是收入的预计还是支出的核定，都与实际可能和需要存在很大的差距。关于各项预算计划之外的临时性追加拨款，则更是缺乏透明度和公开性，基本上是暗箱操作。总之，中国目前各级人民代表大会及其常委会对各级政府的财政预算及其执行情况，尚未形成真正意义上的监督制约。而在缺乏监督制约的情况下，滋生各种不正之风和腐败行为则是在所难免的。因此，建立完善的预算制度，建设廉价政府，能够降低行政成本。

政府行政成本，也就是政府提供公共物品的费用。因此，政府提供公共物品的多少以及公共物品成本的高低，是影响整个政府成本高低的另一个主要因素。在政府提供的公共物品成本高于私人部门产品成本的前提下，政府提供公共物品越多，相应的政府成本也越高。目前，政府职能过多，管了许多不该管、管不了、也管不好的事情，一些依靠社会力量可以解决的问题，政府抓着不放，人们的衣、食、住、行等私人事务都是由政府干预，公共事务与私人事务的混淆不清，导致了政府行政成本的居高不下。

三、廉政建设: 降低行政成本的路径

（一）预防和惩治腐败，建设廉洁政府

1.做好政府工作人员、尤其是领导干部的廉洁自律教育工作

人们的行为是受思想支配的。过去由于我们疏于廉洁教育,致使一些领导干部缺少腐败或廉政方面的知识,特权意识严重，经不起执政和改革开放的考验,而堕落为腐败分子。因此，现在是重塑我们党政领导干部和广大党员思想道德观念的关键时期。为此,要在干部队伍中进行廉政教育,要在党内进行廉政理论或知识的再教育。

政府工作人员是腐败的高发地，做好政府工作人员的廉洁自律教育有助于预防腐败，有助于及早克服不当行为，有助于真正服务群众；领导干部加强廉洁自律，能够影响整个部门、整个团体的清廉形象，并将阻止腐败现象对部门和团体的侵蚀。通过教育使党政领导干部要具有为民之德,爱民之心,富民之才,安民之策。要做到廉政,不当贪官；做到勤政,不当懒官；做到优政,不当庸官。通过教育，增强社会廉政文化，形成拒腐防变的内在免疫力，树立牢固的反腐败道德防线，使腐败预防工作取得更好的实效。[17]

2.强化对政府权力运用的监督与制约

对权力监督不力的问题,我们始终没有得到很好地解决。我国原有政治体制中的一个弊端,就是权力过分集中,既缺乏权力对权力之间的制约,也缺乏权利对权力的制约。要克服这一弊端,就要完善监督体系,形成权力之间的制约机制,以权制权,使监督部门与被监督部门的权力相对独立或相对分解,克服因权力过分集中而产生的家长制、官僚主义和特权思想,以遏制或减少腐败现象的滋生。同时,要加强公民政治参与,使权利对权力的制约落到实处。

总之,在建立和完善监督体系的过程中,我们要瞄准导致腐败滋生的主客观因素,有针对性地采取有效措施,堵塞漏洞,从源头上去遏制腐败的滋生。经过我们艰苦地工作,最终就能形成一个全方位、多层次、多角度的监督网络,构筑一个上下结合、党内外并举的监督体系，防止政府官员的权力寻租，降低行政成本。

3.严肃惩处腐败案件

在现阶段,腐败现象处于高发期的情况下,只有严肃查处违纪违法案件,加大反腐败的力度,才能遏制住腐败现象滋生和蔓延的势头,才能体现我们党和政府的决心,增强广大党员和群众的信心。否则,“斧柯不到,恶木易生。”如果对违纪违法案件不认真查处,大的化小,小的化了,七扣八扣,能成为量刑根据的罪行就不多了；就是被判了刑的,也往往用轻判、缓判、假释、保外就医、死缓等多种手段来减轻惩罚，因腐败而被判处死刑的微乎其微,对贪污几十万元的腐败分子往往被判为缓刑。这样,就不会震慑腐败分子。现在一些腐败分子之所以敢于顶风作案,气焰嚣张,原因就是犯罪成本低,风险小。因此,必须用严刑峻法来对付腐败分子,使其不仅在经济上得不到任何好处,而且在政治和其他方面也要付出沉重的代价。

（二）深化改革，建设廉价政府

1.转变政府职能，建立适度政府

转变政府职能是降低行政成本的关键。我们知道，政府职能是设置机构和配置人员的前提和基础，一切政府职能都是与相关的部门或机构联系在一起的。职能越多、机构越多，配置的人员也越多，费用必然增加。[18]因此，政府职能要切实转变到经济调节、社会管理、公共服务上来。政府除了提供纯公共物品和服务（如国防、外交和国家安全等）外，对介于“公”“私”之间的社会事务，可由社会中介组织来承担，或由政府和其他社会组织共同合作来承担；对于私人事务，则完全应该由市场配置，政府不要再介入。政府把该管的事情管住、管好。同时，政府要根据不同时期社会经济发展的不同需要，适时承担新的职能，舍弃已经失去存在必要的过时的职能。否则，就会导致职能“膨胀”人员增加，造成不必要的成本。

转变政府职能的指导思想是：凡是市场能够做的都应该由市场去做。要根据市场与政府的能力界定政府公共事务的范围。如果一项事务，由私人干比由政府干好，那么就应该由私人干。市场经济就是市场先于政府，政府是以市场为基础的政府。政府应该加大力度，转变政府职能，追求市场与政府“双赢”。

2.强化预算约束，建设透明政府

严格的财政预算是预防行政成本过高的关键。因此，我们要强化预算约束，规范财政支出。对行政成本的预算既要讲究制定时的科学性，按照适度从紧的原则，认真制定各级党政机关从政所需的各项工作经费；又要讲究执行时的严肃性，一定要严格按照年前制定的预算执行，不得随意突破、随意追加预算经费。政府必须严格在预算的约束下配置和运作行政资源。

虽然近些年来，我国对财政预算管理体制进行了改革，在预算编制方法上也实现了由“基数法”向“零基预算”的转变，但由于缺乏相应的配套管理方法，成效不是很明显。对此，应该在以下几个方面进行改革：其一，要把预算外资金和制度外资金统一到预算控制之内，形成真正完整统一的政府预算，统一财政。其二，要加强预算管理，控制政府财政支出，要强化预算的权威性和严肃性，预算收支程序法律化，明确预算收支的法律责任。其三，要“明资正薪”，公务员工资、奖金、福利待遇等所有收入透明化，杜绝在国家规定之外自行提高标准或者变相发放奖金补贴等。建立干部任期前后财产审计等制度，有效遏制腐败，降低制度外行政资本。[19]其四，要提高行政透明度，特别是提高“三公消费”透明度，建立责任追究制度，[20]实施重大决策听证制度，提高决策透明度。很多发达国家预算占比也很大，但钱都花在与人民相关的公共事务、设施和服务上。北欧是世界上最廉洁的国家，其中一个很重要的原因就是政府透明。在瑞典，人人都可以检视官方记录。如果政治家们胆敢放下自行车钻进官方的豪华轿车，一定会招来辱骂。[21]财政收支不透明就意味整个政府不透明，而政府不透明也就意味着与越来越精明的民众关系不可能和谐，也会助长矛盾与对立。[22]

发展电子政务，扩大信息公开是建立透明政府的重要途径。信息技术在公共行政领域的广泛应用，是一个不可变更的必然发展趋势，而建立电子政府，推广电子政务是顺应行政改革潮流的。一个国家的行政要走向现代化，就必须致力于行政信息技术的发展和应用。在阳光政府建设的大环境下，电子政务以其本身方便快捷、低成本服务的特点对降低政府行政成本产生着积极的作用。政府信息化建设，扩大政府信息公开，一方面使政府行为得到社会监督，减少行政不规范成本的增加，另一方面通过信息共享，部门间减少沟通环节，降低信息获取成本。电子政务最重要的内涵是运用信息技术、网络技术和办公自动化技术进行政务管理的活动，打破行政府各部门的组织界限，构建一个电子网络化的虚拟政府。以此为契机的政府管理的变革，必将可以促进政府职能的转变、加快政府体制改革的步伐、提高政府管理绩效，从而实现政府管理模式的创新。通过电子政务进行政府办公，克服了时间、地域等因素的限制，具有操作成本低、信息公开内容全面、信息获取途径便利、信息公开互动性强等优点，比传统的政府的管理方式更加方便快捷，并且最大限度地扩大政府信息资源的共享。电子政务的推广，使得政府在“阳光下作业”，降低行政成本，减少腐败产生。

行政成本是政府在行政活动中行使行政职能的必然产物，这是在任何时间、任何管理体制的政府都客观存在的，行政成本的不断膨胀也有其深厚的历史根源，但是其中许多因素可以随着管理体制的改革和不断完善在一定的制度范围内消除或控制。我们相信，政府会适应时代所需，通过实质性的举措，重视并不断降低行政成本，建立一个高效廉洁廉价政府。

(该文章荣获湖南省“廉洁护航中国梦”主题征文大赛特等奖)