当代市民社会与廉政建设 --基于“整体政府”的范式分析

摘要：对比“市民社会”和“政治国家”的关系基础上，进而分析“市民社会”对于腐败治理和廉政建设的结构—功能性价值意义，发现基于“整体政府”的市民社会的充分发展，可以有效地提升腐败惩治的效度。为了增强“市民社会”促进廉政建设和惩治腐败的效果，结合“整体政府”的理论要求，必须实现在价值观念的转变，实行全方位的信息公开，建立“市民社会”的腐败治理的制度化平台，完善公共政策机制的市民参与等方面实现基于“整体政府”式“市民社会”和“廉洁政治”的可行性行为范式的建立，实现政府的清正廉明和国家的长治久安。

关键词：市民社会；整体政府；廉政建设；范式分析

  随着经济的高速发展，市场活力的进一步激发，惩治腐败工作和廉政任务显得愈加紧迫。剑桥大学的阿克顿教授曾说过“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”。胡锦涛在十八大报告中指出“加强反腐倡廉教育和廉政文化建设，深化重点领域和关键环节改革，健全反腐败法律制度，防控廉政风险，防止利益冲突，更加科学有效地防治腐败”。[①]李克强在新一届国务院廉政工作会议上强调：要打造廉洁政府，给权力涂上防腐剂，戴上“紧箍咒”，提出廉洁政府建设的切入点是简政放权，管住权力，管好钱财，政务公开和勤俭从政。[②]预防腐败和廉政建设是当下中国政治发展的一个重点，由于新形势下，腐败呈现出腐败手段隐蔽化和高科技化、涉案金额巨大、腐败利益期权化、新兴领域腐败不断等，[③]导致反腐败和廉政建设更加艰难。面对这一形势，结合国外市民社会对于政府腐败监督和“整体政府”改革中预防腐败的举措，提出适合中国国情“整体政府”s式市民社会和廉政建设的一种可能性的范式分析。

一、市民社会的内涵和理论基础

    目前中国学术界对于“市民社会”的界定来源于英文“civil society”, “civil society ”最早的词源出自古希腊哲人亚里士多德的“koinonia politike”一词，即意指城邦（polis）。[④]后来的公元1世纪古罗马的法学家西塞罗将其转化为拉丁文（societas civilis）,促使此词汇不仅表示“单一的国家，也指城市文明的共同体的生活状态”。随着历史的发展和时代的进步，在14世纪的欧洲，“civil society”被人们普遍的接受，近代以来，市民社会的内涵在早先的自由主义思潮的中进一步发展，凸显了其作为自然状态（state of nature）与国家(government)和政治权力（politic power）相互对立的结果[⑤]。

现代社会的文明逻辑下，马克思对于“市民社会”的界定是：在过去一切历史阶段上受生产力所制约，同时也制约生产力的交往形式，就是市民社会。市民社会包括各个个人在生产力发展的一定阶段上的一切物质交往[⑥]；市民社会的发展，与资本和市场的力量对传统行会组织体系的破坏，就不可能有现代社会的产生和发展[⑦]。马克思证明了“市民社会”来源于生产和交往的活动，是与经济活动有密切联系的社会组织。同样 N.Bobbie研究表明：在传统的自由主义时代，大家熟知的两对相对概念是“自然状态和市民社会”，而不是“市民社会和政治社会”；即可表述为，前国家人文阶段的观念主要不受“市民社会和国家”相对概念的促进，但有助于“自然状态和市民社会”两个相对概念的提升。[⑧]同时，18世纪的法国大革命的成功标志着中世纪的市民社会在欧洲大陆让位于现代的市民社会。[⑨]西方历史上第一部以市民社会为主要论题的著作是——亚当·福格森（Adam Ferguson）的《市民社会史论》（An Essay on the History of Civil Society）就很好的反映了这种变化，他认为：市民社会就是拥有政府和法律的文明社会，是公民自治自决的社会，在市民社会，每个公民都自觉关心公共利益，积极参与国家的政治生活；他同样痛心地承认在英国等欧洲国家，国家的公共生活和市民的私人生活正在分离，并且越来越远。[⑩]

当代西方社会，对于“市民社会”理论研究最著名的学者是葛兰西和哈贝马斯。葛兰西认为可以将社会划分为政治社会和市民社会，他注重强调市民社会的文化价值。和法国当代法国思想家布尔迪厄的“文化资本论”将整个社会资本分为三个领域，即经济资本，文化资本，象征资本的分类有类似的表述，注重文化的价值。葛兰西认为市民社会是统治阶级传播意识形态，制造合法性和实现文化“领导权”的载体，当代的资本主义国家已变成了“整体国家”，那就是当代资本主义国家等于政治国家加市民社会。[11]而哈贝马斯则从“国家的合法性”和“公共领域”对“市民社会”进行了研究，他认为国家的合法性来源于社会文化系统，而文化系统却产生于市民社会。他提出现代西方的市民社会是一个对应于政治国家的“私人自治领域”：由纯粹的个人领域和非官方的民间公共领域组成[12]，同时从“公共领域”定义市民社会：“无论何时，‘市民社会’的核心机制是由非国家和非经济组织在自愿基础上组成的。这样的组织包括教会，文化团体和学会，还包括了独立的传媒，运动和娱乐协会，辩论俱乐部，市民论坛和市民协会，此外还包括职业团体，政治党派，工会和其他组织等”。[13]哈贝马斯对于“合法性”的研究使他成为20世纪最著名的理论思想家。

追溯“市民社会”的历史发展，我们不难发现“市民社会”的建立源于人们保护私人利益的契约，维持社会的原始自热状态，而“政治国家”的建立源于人们实现公共利益的理性，由于自身能力的缺陷，无法实现公共利益，需要借助一个实现的载体，即是国家。美国心理学家巴克曾准确的论述到“在个人或集团的双方或各方之间发生利益冲突或价值冲突的形式下国家执行强制性控制”[14]很好的表明了政治国家和市民社会的关系。恩格斯曾在1886年的《路德维希·费尔巴哈和德国古典哲学的终结中》对于市民社会和政治国家的关系给予了著名的论断：国家，政治制度从属的东西，而市民社会，经济关系的领域是决定性因素，从传统的观念来看（这种观点也是黑格尔所推崇的），国家是决定性因素，市民社会是被国家决定的因素。[15]

由此可见,“市民社会”与“政治国家”之间存在着复杂的联系和动态的制约均衡。政府腐败源于国家（或政府）是社会资源的掌控者，是进行社会资源和社会价值再次分配的主体，引起腐败的原因主要是首先政府“理性经济人”的思维惯例；其次，权力“寻租”的利益诱导；再次公共决策者及组织个体的“失律”[16]，腐败层出不穷，已有的材料证明：转型期中国的四种主要腐败类型是寻租性腐败，地下经济的腐败，税收流失的腐败，公共支出性的腐败。[17]腐败的治理，某种程度意味着政治权力的收缩和被监督及制约，而“市民社会”是一个被证明了的不错选择。目前西方政府进行的第三次政府改革，对于腐败的治理仍是重中之重，对于以“企业家政府”的新公共管理政府改革的反思和进步是“整体政府”理论，“整体政府”强调协调与整合，强调社会治理工作的整合（integration)。基于“整体政府”的市民社会和廉政建设的行为范式的可能性分析会给我们的反腐败工作寻求一个新的突破口和带来显著的进步。

二、“整体政府”的历史溯源

对于西方政府而言，预防和整治政府的腐败工作同样历时悠久，得出了许多宝贵的经验。新公共管理的“企业家政府”的分块治理，部门规模的压缩，尤其是公共服务的私营化提供等等，实现了良好的预防腐败和惩治腐败的工作。政府官员的财产公开制度，高薪养廉等等也是不错的预防腐败的措施选择。

目前，西方政府进行进一步深化腐败治理和实现政府的转变和提升的理论是“整体政府”理论。“整体政府”理论首先从英国开始，逐步传播到其他国家。英国国家科学院院士，牛津大学教授Bogdanor在整合已有的研究基础上将“整体政府”运用于社会公共政策和提供公共产品和公共服务领域的最新研究成果，编著成著名的《整体政府》一书,他认为“与遵循经济学逻辑的新公共管理改革不同，“整体政府”主要借鉴社会科学的理论而非经济学的理论”[18]。他分析了“整体政府”理论对于社会学，心理学，统计学等学科的借鉴，实现了自身的交叉学科的综合性和完备性。

与此同时，国外专家学者也曾细化并深入研究“整体政府”理论，主要是： Christoppher Pollit 教授在综合大量文献和研究的基础上揭露了“整体政府”的深刻内涵：“整体政府”是指一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府改革模式，它包括四个方面内容：排除相互破坏与腐蚀的政策情境；更好地联合使用稀缺资源；促使某一政策领域中不同利益主体团结协作；为公民提供无缝隙而非分离的服务[19]。Tom Christensen Per L greid. NPM and Beyond则认为“整体政府的概念并不是一组协调一致的理念和方法, 最好把它看成是一个伞概念( umbrella term) , 是希望解决公共部门和公共服务中日益严重的碎片化问题以及加强协调的一系列相关措施”[20]。佩里·希克斯对于“整体政府”理论的研究贡献在于形成了一个跨部门协同的系统化理论体系，揭露了“整体政府”理论是对功能性组织模型进行反思和批判的产物，他提出了“整体政府”理论核心的九大基本职能：①部门间主义；②跨功能合作；③以网络为中心的协调机制；④中央集权化及增设机构扩展其职责；⑤限制机构转嫁成本的能力；⑥协同服务生产方式；⑦个案管理者；⑧信息管理与跨组织边界整合；⑨整体预算与采购[21]。可见，“整体政府”的核心追求是通过对政府内部相互独立的各个部门和各种行政要素的整合，政府内部不同行政层级的部门之间的整合、政府与社会的整合，政府直接与公民的良性互动协同和社会与社会的整合来实现公共管理目标，整合(integration)是整体政府最本质的内涵。

“整体政府”揭示了一种新政府运作的治理模式, 即在制定公共政策与提供公共服务的过程中, 采用交互的、协作的和一体化的管理范式, 促使各种公共管理的主体( 政府、社会组织、非营利组织, 以及政府内部各层级与各部门，公民自身等) 在共同的管理活动中协调一致，整合融洽, 达到功能整合, 并有效利用公共资源资源, 为公民提供无缝隙服务的思想和行动的总和。提供优质的公共服务是“整体政府”的根本目的, 政府机构功能的“整合” ( integration) 是其精神实质, 各种方式的“联合”或“协同”( joined-up) 、“协调” ( coordination) 则是其功能在管理上发挥作用的基本特征[22]。“整体政府”强调的“协同”和“整合”理念促进了西方国家“市民社会”的进一步发展，“市民社会”源于个体之间的利益诉求和维护的实现伴随经济的发展而产生。相对于“政治国家”，“市民社会”是一个更宽容的社会组织。正如美国阿格拉诺夫教授所言: “协作是一个复杂的过程，协作性公共管理的研究才刚刚开始”[23]和希克斯的话语所示“21 世纪政府改革的新议程变得更加明确，其核心理念和目标就是始终的整体政府”。[24]

三、市民社会和廉政建设：一种可能性的“协同”分析

英国路透社的全球清廉度排行榜是由监视世界各国腐败行为的非政府组织“透明国际”发布的，“腐败指数”又译“清廉指数”，英文名CPI（Corruption Perceptions Index）它反映的是全球各国商人、学者及风险分析人员对世界各国腐败状况的观察和感受，以各国际组织收集的数据为依据，对各国政治家及公务员的“清廉度”进行评分。[25]自1995年起每年发布一次，关于中国的“清廉度”排名，从最近的2008年的第72位，至2009年的第79位，至2010年的第78位，至2011年的第75位，至2012年的第80位[26]，在全球的腐败治理视角来看，中国的“清廉度”排名很低，一直处于全球所有国家的中下游水平，反腐败的压力巨大，廉政建设困难重重。

虽然近些年来，以薄熙来，黄胜，李春城等数位省部级高官为代表的落马，标志着中国政府的反腐败工作和廉政建设取得了一些成效。但由于成功的治理腐败行为需要经过三个阶段:发现,查处和审判。由于所有的腐败案件不一定全部被发现，所有被发现的腐败案件不一定全部被审查，同样所有被审查的腐败官员不一定全部被审判。所以腐败问题一直是困扰我国进一步发展和前进的“毒瘤”,特别是在经济体制深刻变革,社会结构深刻变动,利益格局深刻调整和思想观念深刻变动的新形势下显得愈加紧迫。由于我国的绝大多数腐败源于“理性经济人”假设预判，权力“寻租”的利益引诱和机关组织和公务员个人的“失律”，腐败事件层出不穷，对于腐败产生原因的深入分析和归纳整合，笔者得知产生腐败的根源在于：政治国家(政府)的权力巨大，监督和制约缺失或不规范。假如，政治国家只处理公民度让的小部分例如国防，外交，军事等公共事务，从大量的公共事务，公共服务和公共治理中抽身出来，没有了巨大的经济利益诱导，就会避免“理性经济人”和“寻租”行为的产生，对政治国家的制约和权力的限制规范到位，形成法律和制度化选择，就会减少政府机关和公务员“失律”的发生,从而杜绝腐败和行贿事件的发生。黑格尔的“市民社会”和“政治国家”是相互对立的结果，市民社会对于腐败的治理，主要是从对国家的限制上来讲，从根源上杜绝腐败发生的机会。正如著名学者邓正来所讲：市民社会对国家的作用，从消极意义上讲，市民社会具有制约国家的力量，亦即市民社会在维护其独立性时力争自由并捍卫自由，使自己免受国家超常干预和侵犯。正在这个意义上讲，我们说市民社会是保障自由和防止权威倒退至极权政治制度的最后屏障。从积极意义上讲，市民社会的发展培育了多元利益集团，从推动发展中要求正在上的利益表达，是建立民主政治的强大动力。中国的市民社会与国家的良性互动乃是二者之间的一种双向的适度的制衡关系，透过这种互动，双方能较好地抑制各自的内在弊端，使国家所维护的普遍利益和是市民社会所捍卫的特殊利益得到符合社会发展趋势的平衡。[27]由此可见，“市民社会”对于我国的反腐败工作和廉政建设具有重大的意义，为了完善和进一步激发“市民社会”抑制腐败的发生，笔者借鉴西方的“整体政府”理论，结合我国的国情和现状，尝试构建一种“市民社会”和“廉政建设”的行为范式。

四、“整体政府”视角下行为范式构建的路径

缘起于“市民社会”的“政治国家”的互相对立为我国治理腐败提供了一个崭新的思路。目前“市民社会”在西方社会发育的较为充分和完备，碍于中国正处于改革开放的攻坚期和社会转变的关键时刻，国家的政治呈现出“新权威主义”的特点[28]。为了更加高效地惩治腐败，笔者借鉴“整体政府”理论结合中国“市民社会”发展现状和“廉洁政治”建设要求，提出了一种结构—功能性的行为范式分析框架，具体的构建范式的措施如下：

（一）价值观念的转变。中国“市民社会”发展不充分的很大一部分原因是观念的滞后，中国的市民一直坚信政府是“全能型”政府，仍未摆脱计划经济时代的长期长期影响，形成了“有困难找政府”的思维路径依赖和现实生活的“小社会，大政府”的困境制约限制。“整体政府”强调社会管理和公共治理的“协同”和“整合”，将政府和社会组织，公民纳入平等的地位范畴。基于此，构建“市民社会”和廉政建设“协同”的行为范式要转变观念，首先是政府，应将居民视为独立自主的个体，在公共管理和公共事务的治理之中平等，公正的对待市民，在政策决策中充分尊重公民的意愿和建议。其次，市民阶层自身思想意识的解放，打破传统的对于政府的过渡依赖，强化“自主”精神建立和“主人”意识的养成，鼓励其参与“协同”共治的社会管理，实现良治和善治的局面。市民阶层是“市民社会”的主力，只有市民阶层打破意识束缚，才能最大限度地发挥“市民社会”的整体性的对抗“政治国家”的不良腐败行为，实现政府的清正廉明和国家的长治久安。

（二）实行全方位的信息公开。“市民社会”对于国家的腐败监督不充分，很大的原因是掌握信息的不充分。信息是决策的源泉，信息披露同样是政府建立公信力的最好方式，实现柔性行政管理转变的必经之路。“整体政府”强调协调一致，合作协同，实现政府，市民，社会组织的无缝隙的对接实现公共事务和公共治理的正确处理。但是碍于信息的匮乏，不能实现彼此的无缝隙的对接和沟通，导致社会组织和市民阶层对于政府的行为不能实现科学，有效的监督和预判，防止腐败事件的发生。“市民社会”最大限度的发挥制约政府和政府机关人员的腐败发生，需要掌握充足的信息，虽然中国政府曾提出“让权力在阳光下运行”，但大都流于形式，政务公开的内容过于狭隘，典型的是“因公出国（境）费”，“公务用车购置及运行费”和“公务接待费”为代表“三公”消费数据的不透明和官员的财产公开制度尚未建立。对此借鉴“整体政府”理论实现政府信息公开，需实现真正的政务信息公开，修改不合时宜的法律法规，条例规定和某些过时的国家安全规定，实现市民《宪法》规定的切实的知情权，同时加大官员的财产公开制度，官员财产公开应包括其近亲属的财产公开，避免官员的腐败财产转移和藏匿，力求真正实现“阳光下的权力运作”。

（三）“市民社会”腐败治理的制度化平台建设。我国目前虽然建立了政党，权力机关，行政机关，司法机关，社会组织，人民群众广泛参与的立体式腐败监督体系，但政党借助组织部和纪律检查委员会，权力机关凭借其任免权限，检察院和法院以反贪局等实现对于政府机关和公务员的腐败检查和监督，他们的共同点是有一个制度化的平台和路径选择。“市民社会”的社会组织和市民个体对于腐败的监督只是通过网络舆论和信件的举报等非制度化的选择，非制度化的途径导致威慑力不足和制约的不充分，根源在于缺乏一个制度化的平台和实现其更好发挥治理腐败的长存稳定机构。借鉴“整体政府”理论的“协同”和“整合”理念，笔者建议在权力机关和司法机关的监督中扩大社会的力量，具体措施是容纳更广泛的群众，接受来自不同领域的市民的人员组成新的腐败监察队伍，特别是从高校和科研院所等“民间智库”中寻求更宽泛腐败研究专家和学者的加入，在体制内寻求一种腐败监督的平台，实现由体制内向体制外的“过渡”演变的发展方式，逐步构建社会组织的监督腐败的“社会性”稳态的制度化平台。同时赋予某些特定的社会组织类似西方法院“陪审团”的审判辅助职能，实现市民社会最大的监督和制约腐败的功效。

（四）完善公共决策机制。通过分析得出，中国政府和官员的腐败大都源于“理性经济人”的价值取向，权力“寻租”的利益诱导和政府机关和公务员个人的“失律”综合诱致的，根源在于：政治国家（政府）的权力过大，缺乏有效的监督和制约。由于政府是社会资源和价值的分配的核心主体，政府的行政行为通过公共政策的执行得以实现。基于此，结合“整体政府”理论的政府，社会组织、非营利组织, 公民在公共事务和公共管理管理活动中协调一致，整合融洽的要求。需完善政策的制定，执行，修正，反馈和评估的程序。具体表现为“市民社会”中的社会组织和市民阶层充分参与政策制定到评估的个个过程和阶段，达到政策咨询，项目参与和事务监督的要求。实现对于政府机关和公务员的实时监督，严防腐败事件的发生，杜绝一切可能的机会。同时，政府在政策的制定，执行，修正，反馈和评估中要遵循“整体政府”的“协同”和“整合”要求，尊重市民社会代表的意见和建议，注重借鉴市民社会在具体政策执行，评估中的技术优势和科学手段与方法，实现公共政策的最优化执行，达到公共利益的实现。

总之，“市民社会”在中国呈现出蓬勃的生命力和巨大的成长和发展的空间，在现在的政府反腐败工作和廉政建设任务中发挥着越来越重要的作用。随着“整体政府”在中国的传播和具体政治实践的借鉴和运用，“廉政建设”的凸显，如何完善“市民社会”和“廉政建设”基于“整体政府”的行为范式选择将是一个重要的方向和选择的突破口。

参考文献：

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［2］［德］哈贝马斯.公共领域的结构转型［M］.曹卫东等译，上海：上海学林出版社，1999

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［4］（美）道格拉斯·C·诺斯.经济史中的结构与变迁［M］.刘守英译，上海：上海人民出版社和上海三联书店，1994

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［7］张静.国家与社会［M］.杭州：浙江人民出版社，1998

［8］王沪宁.腐败与反腐败：当代国外腐败问题研究［M］.上海：上海人民出版社，1990

(该文章荣获湖南省“廉洁护航中国梦”主题征文大赛特等奖)