基于新制度主义视角探究中国转型期腐败的制度成因

摘要：腐败是侵蚀人类社会肌体的“政治之癌”，目前已经成为世界各国面临的重大问题，尤其是处在体制转型期的中国，腐败已经成为当前最大的危害。导致腐败的原因有很多，新制度主义认为制度性缺陷导致了腐败，现行的体制和具体制度存在的缺陷为腐败犯罪的发生提供了机会和条件。本文以新制度主义提出的激励机制的缺陷、机会结构的缺陷、约束机制的缺陷等三类诱导腐败的制度性缺陷为视角，结合我国腐败的具体实际，分析中国转型期腐败产生的制度原因，思考对中国反腐的启示。

关键词：新制度主义  转型期  腐败  制度成因

一、引言

所谓腐败，就是指国家公职人员滥用公共权力以谋取私利。20世纪80年代开始，中国进入了社会转型期，但是伴随着这一进程，腐败成为困扰中国社会发展的重要问题。历史经验表明，一个社会的转型期，往往是腐败现象的高发期。长期的历史发展还表明，腐败是侵蚀人类社会肌体的“政治之癌”，它扭曲资源配置，污染道德风气，危及政治稳定，阻碍社会进步，腐败问题解决不好将会亡党亡国。

目前，中国正处在社会转型的关键时期，也是腐败的易发期和高发期。腐败呈现出主体多样化、涉案金额大、涉及面广、手段多样化和复杂化、腐败方式隐蔽等特点。虽然近些年我国在反腐斗争中取得了有目共睹的成绩，特别是党的十八大以来，新一届中央领导高调反腐，但是我们必须清醒地认识到当前中国的腐败消极现象仍然十分严重，而要想解决中国的腐败问题就必须认真分析现行的体制和具体制度存在的缺陷，从制度入手通过制度创新和体制改革，完善激励机制，改革机会结构，强化约束机制，才能从根本上改变人们的行为方式，达到遏制和预防腐败的效果。

对于腐败原因和行为的研究，国外学者多以实证研究为主，提出了 “经纪人”理论、寻租理论、内部人控制理论、政府交易理论和政府失灵理论等。而国内学者多以规范研究为主，主要把腐败归因于政治、经济、社会和意识形态的因素等。本文采用文献研究法，通过阅读相关书籍和期刊了解新制度主义的内容，并从新制度主义角度出发，通过新制度主义中关于两个理论的假设，以激励机制的缺陷、机会结构的缺陷、约束机制的缺陷等三类诱导腐败的制度性缺陷为视角，同时结合我国腐败的具体实际，分析中国转型期腐败产生的制度原因，思考对中国反腐的启示。

二、中国转型期腐败的现状

20世纪80年代开始，中国进入了社会转型期，但是伴随着这一进程，腐败开始逐渐蔓延。到20世纪90年代中期，我国的腐败已经十分严重。近年来，随着党和政府的反腐力度不断加大等原因，腐败蔓延的势头有所遏制，但腐败问题仍然十分严重。新时期我国的腐败主要呈现以下五大特点。

1.群体性腐败严重，呈上升趋势

近些年来一些地方或部门的窝案、串案日益增多，群体腐败呈上升趋势。所谓群体腐败，通常也称为腐败窝案或共谋性腐败，指的是多名官员结成同盟、共同开展腐败行为的现象。群体腐败通常以集体和组织的名义，积极利用手中的权力为圈内人牟取私利。20世纪70年代前，我国的特大经济犯罪基本属个体犯罪，而在20世纪80年代后，特别是近十年来，群体腐败越来越多，一些腐败案件的查处往往是“拔出萝卜带出泥”。2000年厦门远华特大走私案84人获刑，2006年湖南省郴州市腐败窝案波及当地党政干部、商界人士158人，2006年上海市社保案，牵涉上海市政界、商界几十人，2010年湖南省耒阳市矿征办窝案中，矿征办主任罗煦龙被处理后100余人闻风而逃。^[1]这些案件的查处都充分说明了我国目前群体性腐败的严重性。

2.腐败主体多样，涉及层面不断扩大

当前，我国的腐败呈现向高层发展和向社会各领域蔓延的不良态势。一方面，腐败行为主体正在从基层向中层和高层领导干部蔓延。县处级以上领导干部，甚至省部级以上领导干部因腐败受到查处的案件越来越多。根据2013年两会的《最高人民检察院工作报告》：近五年来，检查机关共立案侦查各类职务犯罪案件165787件，涉及218639人，其中县处级以上国家工作人员13173人,其中厅局级干部950人、省部级以上干部30人。^[2]。

另一方面，腐败案件由党政机关、国有企业等开始向科教文卫体等社会各领域蔓延，甚至教育部门也开始出现大的腐败问题，学术腐败的丑态让以纯洁著称的象牙塔斯文扫地。湖北大学原副校长李金收受贿赂80余万元，武汉理工大学原副校长李海婴涉案公款总额达100多万元，南京财经大学原副校长刘代宁被控受贿160多万元^[3]，长春大学原副校长受贿939万，武汉大学常务副校长陈昭方和常务副书记龙小乐同时被捕，同济大学原副校长吴世明因受贿被判服刑10年，陕西省近三年已查处80多宗大学经济案，倒下校领导7名。另外，还有西安交通大学教授、长江学者李连生，中国农业大学原校长、“三院院士”石元春等知名学者的屡屡“沦陷”，充分表明了腐败已在教育界蔓延。

3.腐败方式隐蔽多样，部分领域的腐败呈现公开化和制度化

腐败犯罪大多是智能型犯罪，涉及高级官员的腐败行为更加隐蔽。腐败犯罪的主体都具有较高的文化水平和社会地位，他们实施腐败犯罪总是想方设法地企图隐瞒犯罪行为以逃避法律的制裁。^[4]近些年所查处的很多官员都是一边贪污腐败，一边升官发财。在反腐力度不断加大形势下变换出来了腐败的新对策——“期权腐败”。一些领导干部在位时，利用手中权力，以各种手段为他人谋取利益，但是他们并不需要立刻索取回报，而是根据私下的协议等待其退休或离职后才以各种形式兑现。“期权腐败”带来的最直接的表现是形式是买官卖官、官商勾结、权钱交易等。

此外，一些领域的腐败行为呈现公开化和制度化的趋势。腐败的公开化表现为腐败堂而皇之地公开进行，并被视为理所当然。例如公款送礼、公款吃喝消费以及借考察学习名义游山玩水等，这些曾一度被认为是官员的特权和理所当然。虽然去年12月中央于出台了“八项规定”，对公款吃喝等起到了一定的遏制，但是一些腐败现象并没有彻底消除，一些公款吃喝转为地下看似隐蔽不公开，但是对于官场内部的人来说，这早已是公开的腐败。腐败的制度化表现为腐败已经习惯化和规范化，一些领域出现所谓“潜规则”，腐败甚至已经成为一种制度而存在，只不过这种制度是一种不良制度而已。在一些组织中，“潜规则”成为了人们的核心价值观，许多事情不用正式规章制度照样可以解决。

三、新制度主义分析方法在反腐败中的运用

对腐败问题的研究，国内外学者提出了“经纪人”理论、寻租理论、内部人控制理论、政府交易理论和政府失灵理论等多种理论方法。新制度主义的研究方法为我们研究腐败问题提供了—个新的、有用的理论视角。

新制度主义的研究方法源于新制度经济学，是著名的新制度经济学家道格拉斯·诺斯开创的一种新的研究方法。该方法有两个理论假设：“经济人”假设和“理性选择”假设。“经济人”假设就是假定人们行为的主要动机是追求自身利益的最大化，凡是按照这一原则行为的人就是经济人。^[5]按照这种理论，公职人员和公共权力部门在从事腐败犯罪时也是经济人，其基本动机是追求自身利益或效用的最大化。“理性选择”假设是指个人在选定目标后对达成目标的各种行动方案根据成本和收益的计算而作出的最佳选择。由于获取信息的限制，经济学不再坚持完全理性的模式，而是转向有限理性的假设，其核心是认定对各种可行方案的成本收益计算是人们作出选择的主要依据。^[6]

新制度主义研究方法，继承了经济学中关于“经济人”和“理性选择”的假设，认为腐败实际上是公职人员和那些参与腐败交易的人在追求个体利益最大化的自利动机驱使下经过成本和收益的计算后所作出的一种合乎理性的选择。而在选择过程中，制度是最为重要的影响因素，制度通过影响人们对各种行动方案的成本和收益的计算而最终影响个人的选择，为个人的行为提供了激励机制、机会结构和约束机制。个人选择就是在制度的指引下完成的。

当前中国社会转型期腐败问题屡禁不止，甚至愈演愈烈，腐败主体多样化、涉案金额大、涉及面广、手段多样化和复杂化、腐败方式隐蔽等特点的出现雄辩的说明了目前中国的腐败已经不是一种个别的、偶然的现象，而是一种带有普遍性的现象。这是因为有相当一部分公职人员选择了通过腐败的方式来满足个人利益和要求。它表明现行的制度结构和制度安排存在着重大的缺陷，它诱使越来越多的公职人员从事腐败活动并提供了相应的机会而使得从事腐败活动被发现和受到制裁的机会很小。换言之，腐败已成为一种有利可图，有机可乘，风险很小的达成个人利益最大化的行为方式而为许多公职人员所选择，从而造成了腐败的猖獗。

四、用新制度主义方法分析中国转型期腐败的制度成因

新制度分析方法认为制度在人的行为选择上起着关键性的作用。按照新制度主义的理论，诱导个体腐败的制度性缺陷分为三类:一是激励机制的缺陷，使得腐败犯罪更加有利可图；二是机会结构的缺陷，使得腐败犯罪更加有机可乘；三是约束机制的缺陷，使得腐败犯罪担负的风险和成本更小。结合我国转型期腐败的具体实际，中国转型期腐败产生的制度原因主要有以下几个方面。

（一）激励机制的缺陷，使得腐败犯罪有利可图

现行的激励机制存在严重的缺陷是腐败盛行的—个重要原因。主要表现在三个方面：一是经济激励机制的缺陷；二是行政经费激励机制的缺陷；三是政治激励机制的缺陷。

1.经济激励机制的缺陷

经济激励机制的缺陷主要体现在公职人员薪酬制度上的缺陷。一个合理的公职人员薪酬制度必须考虑人的现实要求，为公职人员履行公职和正常生活提供必要的物质保障，使公职人员“不必贪”。设计不合理的薪酬制度有可能使公职人员陷入“不得不贪”的困境。1990年8月召开的第八届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会通过的《反腐败的实际措施》就曾提出“如果政府的恶薪资水平太低，引起需养家者发愁靠这种收入如何得以维持生活的问题，则这一社会实际上怂恿腐败行为”。^[7]

中国自改革开放以来，商品经济取得了快速发展，各种非公有制经济增长迅速，一些个体经营者抓住时机迅速走上了致富的道路。经济的快速增长导致物价的上涨和人民消费水平的提高。但是，由于我国将财政投入重点用于经济建设，大部分公职干部和职工的工资水平并没有随着经济的高速增长而相应适当调整。所以在民间就流传着“搞导弹的不如卖茶叶蛋的”、“当教授的不如看大门的”等“名言”。这在一定程度上反映出公职劳动者与非公职人员收入的差距。据国家统计局的数据显示，在改革开放初期，我国公务员的工资收入在全国15个行业中排名处于第7位，1988年跌到第13位的最低点；从1989年以来，经过多次加薪，到2000年我国党政机关和社会团体人均工资在15个大行业中的排名上升为第8位；2004年在16大行业的薪酬排名中，公共部门的薪酬水平只排在第lO位；当前，我国公共部门工作人员薪酬在各大行业薪酬排名中仍然处于中下的水平。在这种薪水低的背景下，中国公务员的经济压力不断增加，但公务员的工资却很低，导致某些官员心理失衡，萌发了在正常的收入之外另行开辟收入来源的强烈欲望，进而通过以权谋私的腐败行为来增加自己的收人，客观上诱发了腐败。与之相联系的是当前社会中所出现的“公务员热”问题很值得我们思考。公务员的工资低，但是每年报考公务员的人却是人山人海，许多人看重的可能不是公务员的工资，而是公务员手中掌握的公共权力和谋取私利的机会。

2.行政经费激励机制的缺陷

行政经费激励机制的缺陷主要体现在财政制度上的缺陷。政府预算体制对防治财权腐败和建设廉洁政府至关重要，它是我们对政府进行有效的财权约束的基本架构。改革开放以来，我国财政体制改革取得了很大成就，但是我国的预算体制也存在着诸多问题。

首先是预算编制不完整，存在大量预算外和制度外资金。按照市场经济发达国家的做法，政府所有财政收入与支出都应该纳入预算。但是在我国由于各种原因，政府预算归一化问题远没有解决，这无疑是给各级政府机关开辟了财源，诱导各单位从事赢利活动，使政府各部门和事业单位存在着为数庞大的“小金库”。而大量预算外和制度外资金正是腐败和不正之风的重要原因，这些游离于监督之外的资金在收支上缺乏约束和监督，成为公款吃喝、乱发补贴、公款行贿等的资金来源。

其次预算的编制简单粗略，笼统含糊，缺乏准确性。我国的财政预算编制较为笼统，只是给各部门一个大数字，并没有细化到每一个具体项目或者部门，结果导致各部门在支配财政经费时的自主性较大，极易出现超标等情况。由于预算的编制不明晰，许多人大代表在审议预算报告时由于缺乏专业的知识等原因，对预决算报告无从下手，理解都很难就更谈不上监督。所以，预算的编制模糊不清使腐败行为缺乏制约和监督，在一定程度上导致了腐败的出现。

最后是预算不透明。预算不公开、不透明为各种腐败提供了便利的条件。预算外、制度外资金的支出来源于秘密运作的“小金库”，其运行正是借助了这种不透明的便利。权力的非公开运行本身就是产生腐败的温床，是腐败的保护伞，为腐败创造了条件，提供了便利。^[8]

3.政治激励机制的缺陷

政治激励机制的缺陷主要指公务员制度、财政制度和审批制度等缺陷。在某些地方和部门，政治激励机制存在扭曲。“不跑不送，原地不动；又跑又送，提拔重用”就是公务员选拔任用制度的缺陷，一些真正能够做事、为人正直的人，因不会走领导路线，不送礼不找关系，长期得不到提拔重用；相反，那些整天跑官要官，逢迎拍马的人，却得到重用提拔。用人上的腐败使有才干、政绩突出的干部得不到应有的激励。另外，财政制度和审批制度也存在缺陷。在一些项目的审批上，有种说法叫“跑部钱进”，意思是地方官员到中央跑项目要政策，而要拿到项目就要给领导送礼，请客吃饭，这无形助长了公款吃喝送礼的风气，导致腐败的出现。

（二）机会结构的缺陷，使得腐败犯罪更加有机可乘

我国在经济体制和政治体制转型过程中，现行的制度结构和制度安排存在缺陷，为腐败行为创造了机会和条件。主要表现在三个方面：一是权力过分集中；二是用人制度的缺陷；三是权力运行失范。

1.权力过分集中

关于权力集中必然导致腐败，孟德斯鸠有一段经典的论述：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止”。埃德蒙•柏克说过：“权力越大，滥用职权的危险就越大。”19世纪英国史学家阿克顿勋爵也说过一句尽人皆知的至理名言：“权力倾向于腐败，绝对的权力倾向于绝对的腐败。”

我们在强调党的一元化领导的同时，往往使—些地方党委书记不断强化个人权力，在强调行政首长负责制的时候，则使一些地方行政长官不断增加个人的特权。这些党政“一把手”掌握着很大的权力，特别是基层的行政部门，县委书记的权力过分集中，不仅干部的提拔任用，就连一些工程的决策都是县委书记“一锤定音”。由于书记一言九鼎，干部提拔中的组织考察、常委会、书记碰头会等程序看似“关卡重重”，其实最终体现的多是书记的个人意志。“一把手”权力过大而又缺乏监督，必然为其提供了腐败的空间，特别是一些基层的县委书记。安徽阜阳曾在短短三年里就有18个县（区）委书记因腐败问题被查处，河南在两年半的时间就查处因贪污受贿犯罪的县委书记共22名。

2.用人制度的缺陷

目前我国干部的选拔与任用制度存在着诸多弊端。一是干部体制以任命制为主,而且任命范围过广，主观性较大。这种选拔任命方式，过程不公开、程序不严格，有时甚至搞“暗箱操作”，这就难以保证领导岗位由真正德才兼备的人选去任职。由于人事的任免权掌握在少数领导干部的手中，官职成为领导干部手中可用于交换的稀缺资源，为他们卖官索贿提供了条件。^[9]

二是任期制并未真正落到实处，对干部的考核也就形同虚设。我国对领导干部的任期有明确的规定，但是许多干部未真正干满一个完整的任期，便在任期中从一个职务调换到另一个职务，从一个岗位调换到另一个岗位。2013年十二届全国人大一次会议结束后，由于中央各部门领导的变动，地方各级领导也随之进行调整就是典型的例证，可是很多省长、副省长在其原有的任期内才行使了不到半年的职权。领导干部任期不满就无法对其进行公正合理的考核，使得干部的考核监督机制不能充分发挥作用。与任期不满相对的是一些干部在一个地区或某一级政权担任领导职务时间过长，部门过多，容易在其周围形成错综复杂的关系网，使得腐败的发生呈现规模大、难惩治的特点，同时也使得人情政治驱逐好的政治和法制。用人制度存在较多的缺陷是我国腐败现象滋长蔓延的一个很重要的原因。

3.权力运行失范

在我国，权力运行失范的最突出表现是权力过多地介入市场。新公共管理启示我们要重新审视政府在市场和社会中的角色，政府要做一个“掌舵者”而不是“划桨者”。但是我国的政府却是“全能型”的政府，在这种管理模式下，行政权力渗透到社会的各个角落，政府垄断了社会的大部分资源，对社会和公民进行无所不及的控制，这就为腐败提供了可能。以政府的行政审批为例，名目繁多、数量庞大的审批项目，繁琐复杂的审批程序，封闭运行、透明度不高的审批过程，就为部分掌握审批权的官员“设租”、“寻租”提供了条件

（三）约束机制的缺陷，使得腐败犯罪担负的风险和成本更小

我国公务员个人和单位面临着三重约束机制，即自律约束机制、责任约束机制和监督约束机制。但是由于各种因素的影响，这三重约束机制在我国呈现畸形化的发展。^[10]主要表现在三个方面：一是自律约束机制的弱化；二是责任约束机制的乏力；三是权力监督机制的疲软。

1.自律约束机制的弱化

一方面，道德自律作用有限。传统上所宣传的那种只求奉献、不求回报，崇尚集体利益，忽视个人的利益等正面激励机制严重不足。生活的压力使得道德说教苍白无力，许多领导干部在面对金钱、权力和美色的诱惑时，心中的道德信念不堪—击。另一方面，领导干部廉洁自律的效果不是很理想，廉洁自律不尽如人意产生了较大的消极影响。部分领导干部败坏党风政风，在其领导的组织中搞腐败。而身在组织中的个人行为很容易受到组织内部大环境的影响，甚至在一个组织中，当一部分人腐败后，其他不腐败的就会被视作“另类”而无法立足，使得原本没有腐败的人为了适应组织内部的文化、寻求组织成员的认可而不得不腐败，这样就带坏了组织，带坏了队伍，导致群体腐败的产生。

2.责任约束机制的乏力

当前，我国自上而下的任命和监督机制，使得各级领导干部只对上负责。部分各级领导干部为了迎合上级的检查和监督，把主要精力集中在搞政绩工程、和领导联络感情等方面，这种信息不对称和“官官相护”的局面削弱了自上而下的监督，是腐败分子更加肆无忌惮，腐败行为越来越猖狂。此外，行政问责制落实不到位，使得一些领导干部缺乏责任意识，行政问责对其制约有限。

3.权力监督机制的疲软

当前我国权力监督的体系化、法制化不够健全。上级监督鞭长莫及、同级监督软弱无力、下级监督名存实亡、群众监督形同虚设的局面让腐败的监督成为一纸空谈。以人大监督为例，我国宪法规定了人民代表大会是国家权力机关和监督机关，国家行政机关、审判机关和检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，人大监督应该处于最高监督地位，但是人大的监督作用十分有限。在监督过程中，仅仅由人大常委会和各专门委员会通过视察、质询或工作汇报等方式进行监督。加之各级人大的组成人员较多，开会会期又比较短，人大代表又都是兼职，部分人大代表缺乏专业素质，而监督权力需要的是专业、专职的人员来行使，特别是涉及预算管理、司法监督等专业性较强的内容。所以，这一系列问题导致人大在审理议案的过程中无法进行有效的监督。

此外，我国的群众监督也缺乏有效的制度化渠道。虽然我国设立了信访举报机制，但是信访经过层层上传，有些信息往往无法到达高层，使得民众的声音显得非常微弱。在西方国家被公认为与立法、司法、行政平行的“第四权力”的新闻媒体，在中国则是党和人民的喉舌。新闻媒体缺乏独立性，舆论机器掌握在被监督者手中，使得监督效果得不到充分体现。各种权力监督机制的疲软使得权力无法得到有效的制约和监督，必然产生腐败。

四、结语

新制度主义的研究方法为探究我国转型期的腐败问题提供了—个新的理论视角，也给我国的反腐败带来了重要的启示。一方面，反腐败重在制度建设，我国的反腐败应该从制度入手通过制度创新和体制改革，完善激励机制，改革机会结构，强化约束机制，真正把权力关进制度的笼子里，给权力带上“紧箍咒”，才能从根本上改变人们的行为方式，达到遏制和预防腐败的效果。另一方面，我们也要避免“制度万能论”。反腐败要通过制度、法律、道德等多方面约束，必须要通过建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。只有这样，腐败现象才会得到最大程度的遏制，反腐败才会取得良好的效果。

参考文献

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[9] 郭新华.我国腐败问题的制度分析[D].山东大学.2009.

[10] 曹建明. 2013年3月10日在第十二届全国人大一次会议上所作的《最高人民检察院工作报告》.

(该征文荣获湖南省“廉洁护航中国梦”主题征文大赛特等奖)