俄罗斯初步建立起官员财产申报制度
经济与社会制度转轨以来，腐败一直是严重困扰俄罗斯的社会问题。尤其是近年来，俄罗斯腐败程度出现了加剧的趋势。根据“透明国际”的调查，2008年俄罗斯腐败指数是2.1，在180个国家中排名147位，与肯尼亚、叙利亚、孟加拉国处于同一位置，这是近8年来俄罗斯腐败加剧的最高纪录。全俄社会舆论研究中心的一项调查得出了这样的结论:腐败对国家安全的威胁已经超过了恐怖主义。梅德韦杰夫总统在2009年5月20日的一次视频讲话中承认:“腐败是经济发展的一个最大障碍，腐败已经渗透到我们的生活。反腐败是国家面临的一个非常复杂、严峻而迫切的问题。”俄罗斯正是在腐败十分严重的情况下出台了官员财产申报制度。
俄罗斯早就有过关于官员财产申报的规定，如1997年生效的《俄罗斯联邦政府法》就规定了政府总理、副总理和各联邦部长每年向俄税务机关申报个人财产。当年，时任俄罗斯总统的叶利钦专门发布了一项总统令，要求官员申报财产。但是这些规定因内容缺欠，在执行过程中基本走了过场。2009年初《俄罗斯联邦反腐败法》生效以及2009年5月18日五项总统令的颁布，标志着俄罗斯初步建立了官员财产申报制度。
俄罗斯官员财产申报制度的主要内容
俄罗斯官员财产申报制度包括这样几项内容:
申报主体。根据俄罗斯相关法律规定，目前的申报主体大致可分为以下三部分:一是充任联邦国家职位的人员及其配偶和未成年子女。这些职位由俄罗斯联邦宪法、宪法性法律及联邦法律作出规定，包括总统、政府总理和副总理、总统办公厅主任、政府办公厅主任、列入政府成员的联邦部长、各联邦主体领导人、联邦委员会会议成员、国家杜马会议成员、联邦审计院正副院长及审计员、中央选举委员会主席，以及宪法法院、最高法院及最高仲裁法院正副院长及法官等等。这些人员要在每年4月1日前按规定提交上一年度所需申报信息。二是充任联邦国家公务职位的人员即联邦国家公务员及其配偶和未成年子女。此外，联邦国家机关中从事有腐败风险的职位清单将在2009年9月1日前单独确定，充任这些职位的人员及其配偶、未成年子女也要申报财产。三是属于非营利组织性质的国有公司负责人及其配偶和未成年子女。这两类人员要在每年4月30日前按规定提交上一年度所需申报信息。
申报内容。各类申报主体申报的信息是一致的，即关于收入、财产和财产性债权债务的信息。2009年5月18日第558号总统令以附件形式提供了几十张申报表，这些申报表把需要申报的信息细分为五类:第一类是收入信息。包括主要工作地收入、教学活动收入、学术活动收入、其他创作活动收入、银行和其他信贷机构存款收入、有价证券及商业组织参股收入、其他收入。第二类是财产信息。其中包括不动产和交通工具。不动产项下有地块、住宅楼、住宅、别墅、车库和其他不动产。交通工具项下有小型汽车、载重汽车、拖车、摩托车、农用机械、水上交通工具、空中交通工具和其他交通工具。第三类是银行和其他信贷机构账户的货币资金信息。第四类是有价证券信息。包括股票和其他股份;其他有价证券，包括债券、票据等。第五类是财产性债权债务信息，包括使用中的不动产，要求指出属于哪类不动产(如地块、住宅楼、别墅等)以及不动产使用形式(如租赁、无偿使用等)和期限等内容;其他债权债务，要求指出超过报告日最低工资额100倍的定期金融性债权债务，指明债的内容(贷款或借款)、借款人或贷款人，以及债的发生根据、数额和债的条件。
申报信息的核实和公开。俄罗斯没有建立一个单独的机构专门负责对申报信息的可靠性和完整性进行核实。申报信息可靠性和完整性由接受申报的各机构人事部门有选择地进行核实。申报信息由各机构人事部门负责在各自的官方网站发布或提供给全俄大众媒体。可以公布的信息包括:不动产、交通工具和年收入。禁止公布的信息有:上述可公布信息以外的收入、财产和财产性债权债务信息;公务员配偶、子女和其他家庭成员的个人信息;可能判定公务员及其家庭成员居住地、通讯地址、电话号码以及其他通讯信息以及不动产所在地的信息;属于国家秘密或个人隐私的信息。
责任追究。希望获得国家公职职位的公民不提供个人及其配偶和未成年子女收入、财产和财产性债权债务的信息或者故意提供不真实信息，将失去获得相应职位的机会;国家公职人员如果不提供或故意提供虚假申报信息，将被解除国家或地方公职，或者依联邦法律承担其他纪律责任。各机构人事部门公务员如果泄露国家秘密或个人隐私，将依联邦法律追究其责任。
俄罗斯官员财产申报制度的启示
一个国家在遭受腐败严重困扰的情况下出台阳光法案，是一件困难的事情，甚至要担负某些社会风险。笔者认为，俄罗斯能够做出这样的举动，离不开以下几个因素:
其一，上层的决心和行动是官员财产申报制度出台的关键。梅德韦杰夫总统2008年上任伊始就决心系统解决俄罗斯公职人员腐败问题。首先成立由他本人领导的反腐败委员会，制定了国家反腐败计划，2008年底出台了《俄罗斯联邦反腐败法》，公职人员财产申报制度成为这项法律的重要内容。当《俄罗斯联邦反腐败法》在审议过程中遇到很大阻力和抵触时，梅德韦杰夫总统又及时出面施加影响。2009年4月，梅德韦杰夫总统又带头申报并公开本人及家庭成员的财产。没有俄罗斯总统的坚定推动，俄罗斯的公职人员财产申报制度就无法建立起来。
其二，妥协的智慧催生了官员财产申报制度。俄罗斯官员财产申报制度形成过程体现了妥协精神。在国家杜马对俄罗斯总统提交的一揽子反腐败法律草案进行第二次审读的时候，议员们提出了200多处的修改意见。为保持法案原貌，梅德韦杰夫总统借一次会议讲话，表明了对法律草案审议的态度:他能够接受的修改只限于他同国家杜马领导人约定好的部分，其余内容应尽最大努力保持不变。最后，法案的一些实质性条款还是作了修改。审议中争议最大的条款涉及官员财产申报问题。当初梅德韦杰夫总统提议，任何级别的官员都应申报本人及所有家庭成员的收入和财产。而在最后生效的法律中，申报主体除官员本人，只剩下官员配偶和未成年子女。俄罗斯法学家尼·库兹涅左娃称，梅德韦杰夫总统当初提交国家杜马的草案，经过审议已经失去了锋芒。但是《俄罗斯联邦反腐败法》最终还是体现了梅德韦杰夫总统关于官员财产申报的一些基本主张。值得一提的是，《俄罗斯联邦反腐败法》生效后，在梅德韦杰夫总统签署的配套命令中把财产申报主体范围扩大到了国有公司领导人，这是《俄罗斯联邦反腐败法》中没有的。
其三，俄罗斯没有因为担心社会稳定而使财产申报制度受阻。在官员财产申报制度即将出台的时候，有些议员提出这项制度应推迟到2010年初实施，其中一个重要理由是，现在正处于经济危机时期，让官员申报并公开财产容易引起国家机关混乱，影响稳定。梅德韦杰夫对此作出明确回应，这项制度必须按反腐败计划在2009年初实施。应当承认，在腐败严重的情况下出重拳反腐败，将会伴随一定的社会风险。但是，越是早采取坚决措施解决腐败问题，它所带来的社会风险会越小，对我国而言尤其如此。我国近年来发生的一些群体性事件，直接或间接反映了官民关系紧张的现实，而腐败则是官民关系紧张的重要原因。建立旨在减少或消除腐败的官员财产申报制度，无论从眼前还是从长远来看，都有利于社会稳定。
其四，单靠一项财产申报制度不能治理腐败。俄罗斯总统梅德韦杰夫承认，腐败是一种系统的社会现象，反腐败也需要采取系统的措施。仅靠一部反腐败法，还不可能完全解决问题。基于这样的认识，俄罗斯制定了庞大的反腐败计划，内容包括建立反腐败的法律基础和腐败预防机制、实现公众和议会对反腐工作的监督、优化国家管理、提高司法官员素质、加强法制教育等。公职人员财产申报只是俄罗斯反腐败法的一项内容。当前，国内舆论对我国建立公务员财产申报制度的要求十分强烈，对这项制度寄予了很高期望。但是，我们应当清楚，仅靠实施这一项制度不可能一劳永逸地解决腐败问题。对于官员财产申报制度过于理想化不但于事无补，而且有害。事实上，公职人员财产申报制度，只能是全部反腐败组合动作的一个重要的内容，不会是它的全部。
(作者系河北省社会科学院研究员)