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对美国反腐败的历史考察与现实研究

[日期:2009-07-31] 来源:党风廉政教育参考资料  作者:徐晓冬 [字体: ]

通过近期到美国考察学习,近距离地观察美国,我们发现了一些对于我国现代化特别是对惩治和预防腐败有益的东西。也许文中对美国有些过誉之处,但主要目的只是择其善者而用之,以利于纪检监察工作与时俱进的探索和实践。

平视美国:美国社会经济发展的成就有其文化法律基础,对权力的监督和制衡、立法的严密和执法的严格、对正面典型的弘扬,既是美国繁荣和效率的法律基础和文化环境,也是反腐败和防腐败的有力保证。

从经济角度分析,人们惊叹美国的繁荣,更多地认为美国经济的发展取决于经济资源要素的天然禀赋和历史的机遇,而往往忽略了美国对于各类资源的配置能力,即美国经济机制的效率。这种效率源自民主和法治以及以此为基础构筑的美国个人、法人和政府的相互关系,源自美国各类经济制度和法规、各种经济机构、各种经济功能的文化载体。例如,美国的“立国之父”从一开始就意识到个人容易受到权力的腐蚀,自我控制是很不牢靠的保证;要防止权力滥用导致腐败,必须对权力进行监督和制衡。因此设计了一系列的如“自动纠错机制”等体制和制度,为美国社会经济的发展奠定了基础。“升官发财”是中国封建社会几千年的一句口头禅,把升官和发财联成一体是妨碍近代中国社会发展的一个重要的因素。美国人从开国起,本杰明·富兰克林在制宪会议上特地提出一条意见,明确地要求把升官和发财拆开。基于这种动力分流的思想,美国历经长期探索形成了一套较为有效的文官制度,并制订了相当严格的约束文官的“利益冲突法”、“廉政法”等等。

从法律角度研究,历经多年的完善,美国的反腐败法律和制度逐步成熟并发挥巨大作用。我们认为美国反腐败法律有这样一个最显著的特点,就是严而不厉。即执法严格、法网严密。小罪必受法律惩治,但惩治得并不那么严重。严而不厉是美国反腐败的策略,从小事约束公职人员,可以防患于未然,避免他们发展到严重的犯罪。防止腐败的工作重点放在面广量大的“食草者”(指利用工作之便偶然获得油水的公职人员)身上,减少“食肉者”产生的土壤。这也是一种体制性的“自动纠错机制”。

从文化的角度考察,美国人特别强调对正面典型的弘扬,对于建树较多、清正廉洁、道德高尚的伟大人物,树碑立传、歌功颂德,美国人十分真诚,这与我们经常强调廉政教育有异曲同工之妙。在他们看来,一切组织的防范措施最终取决于个人的道德品质。参观美国首都华盛顿,看到那肃穆的历史画廊、庄严的伟人塑像、雄伟的纪念碑、纪念堂、纪念馆,我在想,这些无声的语言在纪念逝者,更多的是鞭策和激励着来者。

俯视美国:美国历史上腐败滋生蔓延经历了一个曲折发展的过程,遏制腐败主要得益于不断的政府改革运动和强大的法律约束,道德和舆论约束也彰显巨大威力。

美国建国后的200多年间,腐败程度经历了一个由低到高(19世纪末20世纪初达到高峰),再逐步遏制由高到低的曲折发展过程。建国之初的几任美国总统具有较高的道德情操,清正廉洁,同时政府规模比较小,腐败机会较少。19世纪是美国腐败的高发多发时期。随着经济的快速发展,西部拓荒运动的开展,产业革命萌动,城市化进程的加快,政府职能迅速扩张,公共财政支出的相应增加,西部土地投机、政党分肥、党魁操纵选举和控制政府谋取私利的腐败现象滋生蔓延并持续了很长时间。

美国腐败程度的降低,主要得益于持续的政府改革运动。第一次是19世纪中期的土地改革运动,有效遏止土地投机中的腐败现象;第二次是19世纪末的文官制度改革,遏制了政党分肥制的弊端;第三次是20世纪初进步主义运动,改革政府管理,扩大政治参与;第四次是20世纪70年代政府道德革新运动,规范从政行为,建立一系列更加完善的法律约束公职人员。

特别值得注意的是美国对于腐败除了强大的法律约束和不断的政府改革外,舆论与道德约束也彰显巨大的威力。舆论在美国号称“第四权”。它对交流信息有着重要的作用,对平衡社会心态、防止社会抱怨的积累起着重要的缓释作用,对于反腐败更是一股巨大的社会力量。正是强大的舆论监督,直接或间接地推动着政府改革运动。

美国的“扒粪运动”或许对今天的中国是个借鉴。美国19世纪70年代开始的“扒粪运动”在很大程度上有力地制止了腐败的蔓延滋生,促进了美国社会的改良,使其躲开了一场重大危机。人们将那些专门揭丑的记者称之为“扒粪者”(muchrakers),扒把他们比喻为著明的宗教小说班扬(Bun杨青川an)的《天路历程》中的“扒粪者”。“扒粪”运动促使社会猛醒,人们开始与各种丑恶现象作斗争。各种立法如潮水般涌来,涉及社会生活的方方面面。目前的中国该怎样以最小的成本面对现实存在的问题,从这个角度来讲,美国的经验是什么?我认为主要包括:第一,市民参政。第二,新闻监督;第三,司法监督;第四,行业自律。当然,学习也要结合我们的国情,以便建立适合我们自己的法律法规。南京市推行让人民来评议政府、领导干部述廉等改革措施所取得的成效让我们有理由相信,我们与时俱进的探索必将取得丰硕成果。

仰视美国:以谦虚的态度研究美国经济运行的制度设计、法律规范、创新活力和监管纠偏的约束力度,对于我们克服经济运行中包括腐败在内的弊端,具有现实意义。

尽管曼哈顿失去世界贸易中心双塔,也尽管华尔街引导的美国式法人治理结构最近丑闻不断,但是美国在对经理人员激励和约束方面仍有值得我们借鉴的东西。如美国的激励方式往往把与公司绩效相联系的报酬形式放在重要位置。经济主体的行为不仅是由他的偏好决定的,还取决于经济制度配置规则的约束。美国企业既有来自法人治理结构本身的约束,又有来自外部的市场约束、政府约束和社会约束,由此形成了有效的约束体系。这几年我们通过对查处的一些发生在国有企业的大案要案进行剖析反思,我们感到,我国国有企业推行公司治理结构并使之有效运行的关键问题是:对经营者的激励与监督。我们的问题是激励不足、不规范,监督不到位。前门开不足,企业家积极性和潜能不能充分调动,频频发生庙里的方丈偷油吃等奇怪的现象;后门堵不住,“内部人控制”等现象的存在使国企改革和发展都面临困难。

国有企业不改革将面临生存危机,不建立规范的法人治理结构、不改革国有企业监管体制和考核评价体系,国有企业高级管理人员也将面临生存危机。制度缺陷要靠制度创新解决,我们在制度设计上要强化激励共容,即在众多行为主体或个人都在追求自身利益并使利益最大化的情况下,使这些个别目标在一定的机制激励约束下,客观上符合并达到预期的社会目标。

在经济监督特别使金融监督方面,美国根据监督有效的三个基本条件,即信息对称基础、公开制度和查询权力,在法律、机制等各方不断予以完善。金融风险是与金融活动相伴而生的,金融犯罪活动加剧了金融风险。近年来,金融案件频发、影响巨大,而金融犯罪往往又是与腐败密切相联,纪检监察机关从协调反腐败和保证区域经济发展的战略角度,需要十分重视金融犯罪和金融风险的研究和防范。我国在向市场经济转型的过程中,体制转型和政策转轨产生的金融风险将增加,金融犯罪产生的影响与日俱增。美国的金融市场在从不成熟走向成熟的发展过程中,有许多经验和教训对我们金融业的发展和金融监管制度的完善具有重要的参考价值。例如,金融业内部的经营管理与风险防范技巧,金融创新的动机与成果,金融监管制度的演化和基本经验,金融业国际监管的惯例和发展趋势等。

透视美国:行政运行中的改革与控制,既要有微观的操作,更要有整体的体制设计;既是理论问题,又是实践性很强的技术问题,必然有一个漫长的不断探索和完善的过程。

长期以来,美国的有识之士认为,腐败问题不是人品问题,而是制度问题。只要制度上存在漏洞,腐败的出现是必然的,花多大力气反腐败、惩处力度再大,腐败反而复生,纠而复发。因此,他们一直致力于不断的政府行政运行的改革与控制,进行一系列制度设计以从制度上遏制腐败。

建立公共财政,强化民主监督,逐步建立起高效廉洁的现代国家机器。现代国家的核心是建立了现代财政制度。在20世纪之前,美国财政制度杂乱低效,腐败丛生,完全不对人民负责。收入税种,凡是想象得出的名目都可以向民众征税,但是作为整体的国家却无法汲取足够的财政收入。支出没有真正的预算,所谓预算只不过是一对杂七杂八的事后报账单。每个部门自己争取资金,掌控开支,议会和民众无法实施有效的监督,腐败现象屡禁不止。尖锐的社会矛盾迫使美国进行了彻底的改革,建立了现代意义的公共财政体制。在预算改革者看来,没有预算的政府是看不见的政府,必然是不负责任的政府。预算改革将各级政府的行为细节展现在阳光下,有效地遏制了腐败,增强了政府的正当性。

美国的历史给予现代化进程中的中国以有益的启示。改革公共财政是政治改革的最佳切入口,是反腐败和加强监督的最好结合点。有学者认为,它是低调的,不会过分提高人民的期望值;它是具体的,比抽象地谈论“政治民主”更容易操作;它是务实的,可以在不长的时间看到明显的成效。正是基于这样的认知,近年来我们从反腐败源头治理的角度,积极推动了财政体制从实行“零基预算”、综合预算,到财政预、执、监分流的体制改革,一些地区正在进行建立公共财政体制、改革行政经营性资产管理、拉平公务员收入差距等一系列的探索。我们相信,财政体制改革必将对从源头上遏制腐败具有历史意义。

把对行政权力的控制建立在科学的基础上,既有微观的战术设计,更有战略思考,历经满长的探索和完善的过程。首先,美国人认为,腐败的滋生蔓延是与社会管理水平的低下密切相关,反腐败和防止腐败是一个专业性很强的工作,涉及社会政治生活的方方面面,以克林顿政府改革联邦采购体制为例,这项改革就由哈佛大学的专家们发起并主导,取得了很好的效果;其次,在对行政权力的控制方面,其制度设计和改革既要体现公平,又要注重效率。以政府采购改革为例,突出体现了防止腐败和赋予官员根据其判断进行决策的灵活性这两方面之间的取舍问题。美国近年来的实践表明,政策的设计不可能十全十美,对公正持绝对主义的人往往主张对官员施加僵化和缺乏效率的约束,结果反而增强而不是减少了腐败动机。他们的战略是将那些对社会危害最大的腐败系统隔离开来,再用威慑手段提高腐败行为的成本,并且鼓励交易者参与举报腐败交易;当然,我们不应盲目照搬美国的改革措施,但是美国的许多管理体制框架为我们反腐败体制和机制的整体设计提供了有益的参考。例如,在政府采购方面对承包商的履约表现进行定级、采用更加透明的采购方式、提高政府的问责度、确定基准价格以及采购标准化产品等等。其他如减少腐败动机和提高腐败成本所涉及的公共项目的改革,行政管理体制的改革都值得我们学习和借鉴。

适应时代的发展要求,在不断探索行政体制改革的过程中与时俱进。近些年来,市场化、分权和放松规制成为美国行政改革三大实践取向。美国政府的改革设计者,高瞻远瞩,试图通过本质上非官僚化取向的制度变革探索与信息社会相适应的行政管理新模式。在政府管理的方方面面解决“做什么”“怎么做”以及“结果如何”等问题,无论改革千头万绪,美国的行政改革的设计者的理论词典中一直强调:一切都要以社会需求为前提。这一点,令人回味。针对我国正在进行的行政审批制度改革,我们在不断精简审批项目、推进审批制度程序公正的同时,有必要从更高的层次推进审批制度改革实体公正,针对转轨时期中国政府行政体制改革,思考并回答政府能干什么,不能干什么,该干什么,不该干什么这些基本问题。对政府体制、机制、制度进行必要的整体设计,避免改革过程中以“边设计、边施工、边生产”的小农经济方式驾驭和管理现代复杂社会的政府改革,防止走回头路,从而造成巨大的社会浪费。即将开始的新一轮政府机构改革,必将解决我国行政管理体制中的一些突出矛盾和问题,为促进改革开放和现代化建设提供组织保障,从中国的实际出发,借鉴美国行政改革的经验与做法,无疑具有现实意义。

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