交叉监督:山西创新人民监督员模式

　　人民监督员制度试行5年多来，随着检察机关查办职务犯罪案件质量的提高，案源减少、人民监督员忙闲不均等，逐渐成为困扰人民监督员制度的难题。问题面前，山西省检察机关的交叉监督模式受到各方关注。 

　　本院监督本院:案源问题较恼人 

　　2003年8月29日，最高人民检察院决定开展人民监督员制度试点工作。根据高检院《关于实行人民监督员制度的规定(试行)》(以下简称规定)，人民监督员由各级检察机关自行选任，本院选任的人民监督员监督本院案件。人民监督员任期为3年。在试行较早的省份，人民监督员制度如今进入第二个届龄了。　

　　杨作祥，山西省朔州市神头二电厂纪委书记。2004年10月1日，人民监督员制度试点工作在山西省检察机关全面启动。这一年，杨作祥被选任朔州市检察院人民监督员，并于2007年连任。然而，上任至2008年4月，杨作祥却从未监督过具体案件。　

　　事实上，朔州市检察机关的其他人民监督员都有着与杨作祥类似的经历。据朔州市检察院法律政策研究室主任吴军介绍，该市检察机关第一届人民监督员共有47名，3年任职内，47名人民监督员监督案件为零，换届选任的17名第二届人民监督员，截至2008年4月，也均未启动过人民监督员监督程序。　

　　人民监督员无案可监督，这不能不说是一种缺憾。但人民监督员“无事可做”，并不是因为检察机关不作为。　

　　“2004年至今，朔州市检察机关连续实现案件侦结率、起诉率和有罪判决率均为100%，同时保持撤案、不诉、无罪判决、超期羁押、办案安全事故、检察人员违法违纪、涉检上访7项数据为零。”吴军解释说，人民监督员的职责主要是对“三类案件”实施监督和对“五种情形”提出意见，由于“3个100%”和“7项为零”在先，人民监督员监督程序无法启动也就不足为奇。　

　　缺少监督案源，并非只出现在朔州市两级检察院。据统计，截至2008年4月，山西省临汾市浮山县检察院和阳泉市城区检察院近4年来分别只有2起和4起案件进入人民监督员监督程序。山西省检察院人民监督员办公室主任刘夏平表示，该省126个基层院中，案源为零或较少的不在少数。　

　　无案可监督的情况在省、市级检察院更为突出。刘夏平提供了一组数据:4年来，全省90%以上“三类案件”集中在基层院，“三类案件”省院未出现一起。2008年，全省12个市、分院中有8个院“三类案件”为零。“侦查一体化机制下，上级检察院更多的是统一指挥案件侦查，案子大多交给基层院承办。”刘夏平解释说。　

　　由于长时间监督处于“空白”，人民监督员难免对这一制度产生质疑。　

　　浮山县检察院连任两届的人民监督员、县妇女联合会主任宁春娜表示，自己以人民监督员身份参与较多的是座谈会和年终总结，就检察工作提出建议和意见，“总觉得少了些实质性的内容”。该县检察院人民监督员办公室主任杨太辉告诉记者，他听到不少人民监督员说“没事可做”。对自己的日常工作，他则形象地用“学习文件+通报工作”来形容:“除了传达上级检察院有关人民监督员制度的精神，就是向人民监督员通报本院的检察工作。”在数次全省范围的调研中，刘夏平多次听到“部分人民监督员感觉自己的监督身份徒有虚名”的反映。　

　　不过，山西省的监督工作不是全都面临着“无米下锅”的尴尬。　

　　从试点开始至2008年4月，山西省人民监督员共监督“三类案件”966起。“个别的基层院一年能出现10余起‘三类案件’。”刘夏平补充说。　

　　案源越来越少，监督工作发展很不平衡。 

　　这是摆在山西省人民监督员制度试点工作面前的一道难题。随着检察机关办案质量的日益提升，案源减少也是各地人民监督员制度试点工作普遍面临的一道坎儿。 

　　交叉监督:盘活监督资源，　

　　提升监督质量 

　　如何缓解人民监督员忙闲不均的情况?经过一系列的调研论证，山西省检察机关推出了“交叉监督”这一新鲜做法。事实证明，交叉监督盘活了监督资源，提升了监督质量。　

　　刘夏平向记者介绍了交叉监督的相关细节:从2008年5月起至2008年12月，山西省检察院决定在全省范围开展人民监督员交叉监督“三类案件”活动。交叉监督原则上在各市、分院所属的县区院之间进行，由各市、分院负责组织协调，原则上坚持无“三类案件”或案件较少县区院的人民监督员到案件较多的县区院参加监督活动，两地人民监督员共同评议或表决案件。两地人民监督员总人数应当是7人以上的单数。无“三类案件”的市、分院可书面请示，由省院协调参加其他市院的监督活动。　

　　问及交叉监督，受访人民监督员谈到最多的两个词就是责任心和使命感。　

　　记者在采访中了解到这样一个案件。吕梁市岚县检察院对该市方山县检察院就白某涉嫌滥用职权拟不起诉案件进行监督时，岚县检察院人民监督员、通达煤业有限公司董事长苏谋珍在案件监督前一天，特地走访了10余名在其煤矿打工的方山籍工人，询问了解白某的家庭情况，以及方山百姓对白某涉嫌滥用职权的看法。在后一天的评议表决时，苏谋珍胸有成竹地发表了自己的意见:“综观整个案件，加上我自己的调查了解，方山县检察院作出不起诉决定是正确的。”　

　　杨太辉也告诉记者，在带领本院3名人民监督员前往临汾市洪洞县检察院交叉监督时，发现大家都不约而同随身携带着由高检院法律政策研究室汇编的人民监督员手册，一路不停翻阅，“以前(本地监督)似乎没带过”。　

　　“异地监督，大家觉得应该尽力展现自己的监督能力和水平，因此都非常尽心尽责，这无疑也大大提高了监督质量。”刘夏平表示。　

　　阳泉市城区检察院异地监督该市郊区检察院拟不起诉该区安监局原副局长苗某等2人玩忽职守一案，印证了刘夏平的判断。城区检察院的人民监督员认为，苗某等2人对郊区某烟花厂爆炸造成11人死亡的严重后果应承担监管不力的责任，因此一致不同意不起诉意见，该意见最终被阳泉市检察院采纳。　

　　记者了解到，交叉监督期间，山西全省共采纳人民监督员不同意意见3起。　

　　在吕梁市检察院人民监督员工作负责人马宇峰看来，交叉监督还给人民监督员提供了相互交流学习的平台:“本地监督，案子一结束，大家就散了，异地监督，大家明显愿意增加交流，取长补短。”　

　　人民监督员责任心高涨，势必促进检察机关办好案，加强检察机关业务部门接受监督的意识。洪洞县检察院公诉科科长刘建义告诉记者:“由于互相不熟识，也不受关系的束缚，外地人民监督员随时都可能抛出一些尖锐的问题，这就要求我们案件承办人把好证据关，确保案子经得起推敲。”　

　　交叉监督带来另一个明显的变化，是让一部分人民监督员“有事可做”。　

　　2008年12月26日下午，朔州市检察院4名人民监督员用一种特殊的方式进行了自己的首次监督履职，杨作祥就是其中之一。“通过视频，我们和吕梁市检察院5名人民监督员一起，共同监督了该院2起拟不起诉案件。”回想起这次颇有意义的履职经历，杨作祥感慨道:“感觉自己说话有分量，监督有作用。”由于时间冲突，宁春娜未能参加去年9月洪洞县检察院进行的异地监督，不过她告诉记者，自己已经感受到了这一制度带来的充实感，“大家有事做了”。　

　　“同样是10个案子，过去只能满足30余名人民监督员的需求，现在至少能突破70名。”刘夏平的一个对比，让交叉监督对“无事可做”的突破不言而喻。数据显示，8个月的时间，山西全省共异地监督“三类案件”108件，占到“三类案件”总数的46%，有450余名人民监督员参与交叉监督，其中不乏首次监督案件者。 

　　上级院统一组织监督:　

　　能否一路走好? 

　　交叉监督解决了问题，带来了变化，但也有不少有待改进之处。　

　　受访人民监督员普遍反映的，是“时间”问题。　

　　根据高检院相关规定，人民监督员接触进入监督程序的案件的时间，应为案件承办人向人民监督员介绍案情之时。阳泉市城区检察院人民监督员、阳泉日报社记者赵雪松表示，由于生活工作在城区，对城区范围的职务犯罪案件，可掌握一些社情民意，即便案件承办人的简洁地介绍案情，自己也能有针对性地提问，并作出正确判断，“如果是异地监督，只凭借案件承办人介绍来了解案情，刚接触到案件就开始提问、进行判断，稍显仓促，建议提前告知相关案情，以便充分准备”。　

　　阳泉市郊区检察院人民监督员、区纪检委监察室主任荆洪泰表示，异地监督案情消化时间不够，还表现在向案件承办人提问的时间受到了一定影响:“本地监督，大家有充足的时间询问案件承办人，直到弄清每一个疑问。过去我们曾花了4个小时监督一起案件，大家提问、讨论得很充分。异地监督，还要把路上耗费的时间计算在内，很难保证长时间的提问。”　

　　提及路程的耗时，刘夏平表示，检察机关也考虑到了这一问题:“交叉监督原则上在各分、市院所属的区县院进行，就是基于路途耗时的考虑。像朔州市检察院异地监督吕梁市检察院，我们采用了视频监督，这一下子就省出了5个小时。”　

　　刘夏平告诉记者，对人民监督员交叉监督所反馈的意见，山西省检察院正在探讨完善之策。 

　　链接: 

　　重庆市开展的“人民监督员统一公开选任”与山西的“交叉监督”异曲同工。　

　　重庆市检察院副检察长雷万亚告诉记者，2008年11月17日起，重庆地区人民监督员由重庆市检察院统一公开选任，各分院和区县院不再自行选任。各区县按辖区人口数量分别产生5至9名人民监督员，全市产生的280名人民监督员将组成人民监督员库，并按人民监督员所属分院辖区分为5个子库。市院将在库中抽选人民监督员监督本院和分院查办职务犯罪的工作，分院将在各自子库中抽选人民监督员监督辖区基层院查办职务犯罪的工作。　

　　“以前，本院监督本院，监督工作‘地方化’、‘熟人化’色彩较重，一定程度上影响了监督的公信力，加之各区县院‘三类案件’和‘五种情形’案件数量不均，容易出现监督资源或闲置或匮乏的问题。统一选任和统一组织监督能促进这些问题的有效解决。”雷万亚说。　

　　据悉，进一步优化人民监督员的选任和监督方式，是中央司法体制改革意见提出的明确要求。山西省和重庆市等地由上级院统一组织监督的模式，有效解决了人民监督员忙闲不均的情况，提升了案件监督质量，充分发挥了人民监督员的监督作用，为推进人民监督员制度的完善提供了可资借鉴的路径。据统计，目前，在辖区范围内统一由上级院选任人民监督员的，已有上海、重庆、海南、宁夏四省市区;全国有7个省份的17个分、市、州院人民监督员由辖区统一选任。