腐败出现制度化倾向 在一些领域和行业已经十分严重

    当前，我国发生的腐败，还没有到制度化的地步，但现实中出现的一些制度化腐败倾向，还是应引起我们高度的警惕，需要在反腐倡廉建设尤其是惩防腐败体系建设中加以应对。

    制度化腐败倾向的四种具体表现

    在改革开放和发展社会主义市场经济的新形势下，制度化腐败的倾向主要表现在四个方面：

    一些领导干部，以“主要领导负责制”为借口，我行我素，独断专行。在实际工作中，片面强调“一把手”的权力，搞家长制、个人说了算，一句话就能决定一个干部的前途命运，大笔一挥就可以开支国家巨额资金。权力专断的存在既给监督制约带来困难，同时也为私欲膨胀者以权谋私打开了方便之门。由于制度安排的原因，使制度化腐败成为可能。

　　一些领导干部，以“为本单位干部群众谋福利”为幌子，打着“开源创收”为群众解决实际问题的旗号，巧立名目，乱收费、乱摊派、乱集资。由于这些做法使本单位干部群众得到“益处”，因而也就容易得到本单位干部群众“拥护”，对这些违法案件的查处和纠正就会有较大的阻力。由于制度监督缺失的原因，使制度化腐败成为可能。

    一些领导干部，以“集体决策”为挡箭牌，明知故犯，大搞权力腐败。由于受“法不责众”心理的影响，认为即使出了问题，板子也打不到具体人身上，因而心存侥幸，胆大妄为，不惜损害国家和人民的利益。

    一些企事业单位的管理人员，打着推动内部激励机制的旗号，干的却是使个人谋取非法利益制度化、合法化的勾当。比如，年度奖金，他们可以高出员工数十倍；车补，每月拿个三四千元的不在少数；更有甚者，部分高管连带夫人到外地“疗休”也写进了内部文件。对此，员工大都敢怒不敢言，深恐因嘴巴不牢，在下一轮竞争上岗中惨遭淘汰，丢了饭碗。

    制度化腐败倾向的危害

    著名经济学家张五常教授说过：“贪污一旦制度化这个国家就没救了。中国现在虽然贪污腐败现象比较严重，可是还没有到制度化的地步。制度化贪污的权利界定是很明显的，比如像印度的贪污，你管皮包的进口，他负责外汇的管制，各有一摊，井水不犯河水，而且贪污的权利还可以买卖，可以继承。举个巴拿马的例子，官员贪污日期都清楚界定，比如每周一、周二、周三是他贪污的日子，周四、周五、周六是你贪污的日子。中国还没有到这个地步，但是也要警惕。”

    应当说，张五常的忠告是有道理的。如果任凭腐败的制度化倾向肆无忌惮地愈演愈烈，就会使腐败祸水四溢，后果可想而知。

    不可否认，腐败制度化倾向在一些领域和行业已经十分严重，使得这些领域和行业的腐败出现了普遍化和公开化的苗头。它败坏了社会的公平、正义和良知，污染了党风、政风和社会风气，蚕食着国家和人民的利益。其结果是：有的部门腐败问题长期得不到解决，一揭出来就是“一窝端”，形成集体犯罪和单位腐败的现象；有的单位前任刚刚被查出，继任者又后来居上，“前腐后继”，疯狂腐败；有的单位，一旦贪官受到惩治，本单位的人不但不会拍手称快，反而为贪官评功摆好，鸣冤叫屈；有的单位，领导干部在其位时难以受到监督，升官后问题才能暴露。

    治理制度化腐败倾向的对策建议

    制度化腐败倾向的根源都在于制度缺失或制度缺陷。所以，我们必须积极稳妥地推进政治体制改革，建立新的制度规范体系，让制度去治理腐败。正如邓小平同志指出的那样：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”“制度问题不解决，思想作风问题解决不了。”“在整个改革开放的过程中都要反对腐败。对干部和共产党员来说，廉政建设要作为大事来抓。还是要靠法制，搞法制靠得住些。”

    据此，笔者对治理制度化腐败倾向提出如下对策建议：

    依靠法制和制度反腐败。一方面，反腐败要靠法制。腐败是民主政治的对立物，不管腐败是哪种表现形式，其本质都是没有正确行使人民赋予的权力，从而违背了人民意志的行为。腐败现象的滋生和蔓延，很大程度上是由于体现人民意志的法制不健全和不完善，不能靠法制来充分体现民主，不能靠法律和制度的硬约束来保障人民民主权利的实现。要从根本上解决腐败问题，就必须保障权力按照人民群众的意志来行使，根本出路就在于提高社会主义民主的法制化水平，把宪法规定的公民各项民主权利通过各种具体法律和制度的形式加以保证。另一方面，依靠制度反腐败。邓小平同志明确指出，“制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。制度的这个特点决定了它既从根本上规范了人们的行为，防止和减少了人们行为的主观随意性，堵住了产生腐败现象的漏洞，有效减少滋生腐败的条件，起到了防范于前的作用，可以降低反腐败的成本，又能惩治腐败，起到惩戒于后的作用。

    以好的制度环境制约腐败。公共权力运行的制度环境可分为两个方面，一是权力运行的外部制度环境，二是权力运行的内部制度环境。权力行使的外部制度环境包括以下几个核心要素：第一，透明度和信息公开。如果权力行使过程是公开的而不是暗箱操作，腐败滋生的概率就会大大降低。第二，权力行使过程中的公众参与。如果在权力行使过程中，允许利益相关的当事人或者公众有效地参与，就可以“以权利制约权力”，使公共权力行使更加理性化。第三，制裁机制的有效性。如果权力滥用和腐败受到制裁的可能性很大，那么惩罚机制所承诺的制裁，才可以产生一种心理威慑效果，使官员“不敢为”。从权力行使的内部制度环境看，促使权力规范、理性地行使，核心是如何真正落实决策的民主集中制、内部的职能分离和相互制约，坚决制止领导的“一言堂”。

    通过制度创新来消解腐败。第一，进一步健全合理的分权和制约制度。适应经济体制转轨要求，缩小国家机关权力行使的范围，并分解权力的完整性；降低行使权力的自由度，完善权力运作的程序，推行政务公开，增强行使权力的透明度；明确权力运用的后果，保持权责统一。第二，完善公职人员廉洁制度。公务员的廉洁制度必须是一个完整的制度，包括一套择优录用及任免的任职资格规范；职位清楚、职责清晰、廉洁高效的职务行为规范；兼职限制、任职交流、任职回避等权力限制规范；严格考察、责任追究、奖罚分明、财产申报等监督管理规范。当前我国公务员廉洁制度的建设，需要的是进一步健全法律，增加可操作性和加大执法力度。第三，加强社会监督的制度建设。社会监督是指社会的权力机构之外的社会主体通过法定的权利行使对国家机关的监督。对权力的监督主体的广泛性，决定于一个国家政治体制，并在一定程度上反映一个国家的民主程度和法治化水平。当前，重视和扩大监督主体，强化权力机构之外的社会主体包括公民、政党、社会团体、社会组织和新闻舆论等对国家机关的监督，对完善我国的权力监督体系具有重要的意义。对此，需要进一步明确这些主体的监督内容、法定的权利和监督规则，使社会监督权力法律化、明晰化。（李景平 作者系西安交通大学廉政研究所副所长、教授）