小议“制度建设与反腐倡廉”

小议“制度建设与反腐倡廉”

□ 林 珊

摘要：当今社会腐败当道，反腐倡廉工作已经提到日程。但是纵观腐败产生的根源，制度的不健全可谓是一个最大的隐患。因此，目前我国应高效及时制定相关的反腐法律法规，将我国的反腐工作法制化，正规化，让制度的建设成为反腐倡廉的强劲风帆。

关键词：制度建设 反腐倡廉 根源必要性 方向

在腐败行为阻碍政府高效行政、制约经济发展、严重影响社会风气的今天，人们逐渐认识到反腐倡廉，加强廉政建设的重要性。近年来，众多学者对于如何加强廉政建设进行深入分析研究，综观研究成果，我们不难发现，在廉政建设的本质问题上，他们普遍认为：制度不健全是腐败的根源，良好的制度建设是促进廉政的关键环节。在这里，我们将从腐败产生的原因，制度反腐的必要性以及制度建设的方向三个方面讨论廉政建设。

一、腐败产生的原因及制度反腐的必要性

孟德斯鸠在《论法的精神》中指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才停止……要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”

（一）什么是腐败？

腐败于廉政是病与医的关系，我们先要清楚什么是腐败而后才能谈预防、惩制和消除腐败。《辞源》中对于“腐败”的解释是，溃烂发臭、陈旧迂陋、腐朽败坏；而对应的英文单词“corruption”的意思是，任何事物由初始的纯粹状态而发生的“腐烂”、“腐坏”、“变质”。从以上辞典关于“腐败”纯粹字面意思的解释中可以看出腐败是和腐烂变质联系在一起的。而“当将腐败与人类关系联系起来时，它指一种坏的影响，充满着腐烂或败坏的气息，是道德行为和个人正直感的堕落”[1]。具体说来，“就是公职人员为谋取私利而滥用公共权力的行为。腐败的实质，就是权力的异化和失控，即公共权力的行使背离其性质，被私有化、特权化、商品化，成为当权者谋取私利的工具”[2]。

（二）腐败产生的原因

腐败是相对于廉政而言的。它是一种与“权力”紧密相联的社会历史现象。“它是寄生在政府政权肌体中的一颗毒瘤，其滋生蔓延既有体制上的原因，又有政治、经济上的原因，还有社会、文化、历史等方面的原因”[3]。总结各学者对于腐败产生的问题的研究，我们将其产生条件归纳为以下两个方面。

1：权利主体谋取私利的心理

从“经济人假设”来看，权力主体亦是作为人的单独的个体。他们“精于判断和计算，总是以利已为动机，力图以最小的经济代价去追逐和获得自身的最大利益”[4]。所以，很自然的，在经济利益的驱使下，权力主体很容易将手中的权力转化为追求利益的筹码，而在监督、执法不力的社会氛围下，这种现象更是迅速滋生蔓延。这也是为什么在廉政建设中众多学者提出要“高薪养廉”预防腐败的原因。

2：存在着权力被滥用的可能

首先，在权力下放过程中，由于没有建立相应的调控和监督机制，产生权力失控现象；其次，在社会主义民主和法制建设过程中，各种新的监督机制尚不完善，为少数领导以权谋私和进行权力寻租提供了可乘之机；而我们干部人事制度改革和起步较晚，国家公务员制度不完善，其自然存在的漏洞也为权力主体追求自身利益提供了可能。

例如，最近的一个关于纯洁公务员队伍的报道。广东省监狱系统招考警察时，在笔试、面试的成绩排名单后面增加了一项“备注”，“备注”里出现的不是人们惯常填写表格时需要特别加注的优点、特长，而是与考生关联的官员姓名和职位。我们知道，“中国的各级官员来自于公务员队伍，如果公务员“入伍”时缺乏公开、公平，关系网成为是否被录用的重要因素之一，那么这些人能否成公正、廉洁的“人民公仆”就被打了一个问号”[5]。从另一个角度来看，凭什么有关系的应试者就可以优先选取，是谁承认招选部门以关系网络来作为公务员录取的标准？试问，如果有严格的权力约束、监督机制，完善的制度指导，在公务员人事制度上，还会有这些明目瞻胆的腐败行为吗？所以，我们可以得出结论，制度约束的欠缺与不完善是腐败滋生蔓延的温床。

（三）制度反腐的必要性

产生腐败的最主要原因在于具体制度约束的欠缺和不完善，如果有健全的制度，就能够减少和遏制腐败。那到底什么是制度呢？制度反腐又指什么呢？，美国新制度经济学派的代表人物之一道格拉斯．C．在《制度、制度变迁与经济绩效》一书中指出，“制度是一个社会的游戏规则，更规范的说，他们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约”。“制度反腐就是在特定的规则体系指导下的反腐败。以制度反腐败。它所依托的不仅仅是以查处和惩治腐败行为为直接目的的制度安排，还有人事制度，信息管理制度等等并非以反腐败为直接目的的制度安排，以及相应的道德习惯等等”[6]。

通过加强制度建设，消除人们对腐败的侥幸心理，把腐败的思想动因控制在最小程度，同时借鉴道德教育的长处，通过制度化，把好的传统和作风认真恢复和巩固起来，把有关道德规范上升为法律制度，充分发挥并加强思想伦理建设在反腐倡廉中的作用。综上所述，科学健全的制度势必规范权力主体的行力使以权谋私者难以找到滥用权力的可能。

二、制度反腐建设的方向

制度是规则是制约，但一个社会的运行涉及方方面面，我们说反腐倡廉，制度建设不可能细致到社会生活的每一个方面，我们只能提出努力的大体方向与根本的原则。综观众多的学者的意见与看法，我们对制度建设归纳为三个方面：

（一）建立和完善监督制度，实行政务公开。

“监督是对公共权力实现有效制约的必要手段，任何一个国家的政治制度都需要有完善的监督机制来防止政治权力的滥用”[7]。美国学者乔治•艾米克在论及新闻监督与反腐败关系时说：“当经验丰富而胜任的记者对一个公开的政府的记录与会议保持经常监视时，阳光就会充分发挥它的消毒作用，黑暗的操作者就只会剩下小小的容身之地了。”[8]

但是目前，我国的监督机构如人大、司法机关，缺乏独立性、权威性，我国宪法和法律赋予人民群众的民主监督权利，在实际操作中，也因为缺乏明确、有力的保障而不能发挥应有的效用。所以，争对目前我国监督不力的现状，我们应加强立法，严肃执法，完善监督体系。除了权力机关之间权力监督制衡还要让公民参与到廉政建设中来， 5月1日起开始实施的《政府信息公开条例》就是要让群众监督政府，实行政务公开，使政府行为透明化。体现了政府信息公开的决心，是政府对廉政建设迈出的一大步。

（二）建立、实施行政程序机制。

“政治程序是指政治动作过程中必须遵循的按时间先后依次安排的动作规则、步骤及由此而形成的机制》”[9]。没有程序作为载体，即使实体制度规定再完善也不能很好规范行政行为。我国目前还没有行政程序法。正是因为没有行政程序法，所以在行政过程中，仍存在着“屁股决定大脑”、“拍脑袋决策”的现象。

与此相反的是，西方发达国家十分注重行政程序法的制定和完善。“他们认为‘程序’重于‘结果’，按制度行事是法制化国家的精髓，在预先设置的办事程序下，每个环节都不能少”[10]。“也许一个完善的工作程序会产生一个不好的结果，但会防止更多不好的结果发生。”“结果是过去已经发生的了，程序却要不停地发挥作用，生存下去。”[11]西方学者评论，中国的权力和程序具有模糊性。因为“领导的游击作风与军事、政治和经济功能结合在一起”，不重视“立法的偏见”。[12]

 借鉴西方发达国家行政程序制度实行的经验，结合我国具体的国情，我们势必应该在公平、准确、效率和可接受性的指导下建立、实施行政程序机制。如果每一个行政行为都能按照既定的行政程序规范进行，那么权力主体以权谋私的空间自然会被限制。如同西方发达国家的行政程序机制运行带来的启示，或许结果不是最好的，但是长远来看，规范的行政程序是从源头上防范腐败的一项根本措施。

（三）加强廉政文化建设，以德修廉

党的十七大报告指出：“坚持深化改革和创新体制，加强廉政文化建设，形成拒腐防变教育长效机制……加强领导干部廉洁自律工作。”从哲学内外因的观点分析，内因是事物的决定性因素，要让权力主体从思想道德上以腐败为耻从而在行为上能够自律，廉洁。

“为了防止公职最终变成一条迅速致富的捷径，所有国家都需要制定一个基本的规范公私利益的方案，这一方案强调官员的行为要符合道德标准，同时还以法律制裁作为后盾。”用一个专业的术语来说，就是要加加强行政伦理建设，即加强从政道德法建设。只有通过“法治”与“德治”相结合，我们反腐倡廉才能达到良好的效用。

党的十七大报告指出：“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，扎实推进惩治和预防腐败体系建设，在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域。”防治腐败是为了实现廉政的政治理想，而良好的制度是其理想实现的根本途径，对于反腐倡廉以及社会政治文明建设具有重要意义。相信，在良好的监督、健全的行政程序、完善的行政伦理制度指引约束下，我们的廉政建设会到达一个新的高度与水平。